I OSK 2931/16

II SAB/Łd 23/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 47, art. 61 ust. 1-3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. do załatwienia wniosku skarżącego P.J. z dnia 28 listopada 2024 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. na rzecz skarżącego P.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 listopada 2024 r., złożonym do Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. (dalej także: Miejski Ośrodek Kultury, MOK) (data wpływu: 18 listopada 2024 r.), P.J. (dalej także: strona, skarżący), zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedstawienie tabelaryczne wydatków ponoszonych przez Miejski Ośrodek Kultury: na zewnętrzny catering oraz wynajem sal bankietowych - z podaniem wartości poniesionych kosztów oraz celu, daty
i podmiotu, u którego została zakupiona ta usługa - za okres od 1 stycznia 2021 r. do chwili obecnej. Skarżący zwrócił się o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres e-mail: [...]@[...].com.
Dyrektor MOK (dalej także: organ) udzielił odpowiedzi na wniosek strony wiadomością e-mail w dniu 28 listopada 2024 r. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że Miejski Ośrodek Kultury w Z. (wraz z filią nr [...]) w okresie od 1 stycznia 2021 roku do chwili obecnej nie wynajmował sal bankietowych natomiast tabelaryczne zestawie wydatków na zewnętrzny catering przedstawiono w załączeniu. Organ ponadto wyjaśnił skarżacemu, że:
- część faktur to usługi gastronomiczne, ale z perspektywy działalności jednostki są one tożsame z usługą cateringową,
- wydatki na te usługi przypisane wydarzeniom artystycznym zawsze wynikają ze stanowiących integralną część umów riderów i hospitality artystów i artystek, występujących na scenie MOK,
- koszty usług cateringowych na N. w 2024 roku oraz podczas premierowego pokazu koncertu A.R. w 2023 roku, były wkalkulowane w ceny biletów na te wydarzenia i nie obciążały budżetu jednostki,
- koszt poczęstunku dla uczestników warsztatów dla grup seniorskich (kultura ludowa i dorobek [...]) z 2022 roku był wkalkulowany w wartość faktur wystawionych przez MOK na P., za warsztaty tańca ludowego i nie obciążały budżetu jednostki.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż załącznik z podziałem na poszczególne lata w przedziale 2021 – 2024, wyszczególniał podmioty będące usługodawcami (w tym niektóre ogólnie jako "firma wielobranżowa"), datę faktury, numer faktury, opis na fakturze, wartość faktury oraz cel wydatku. Każdy rok kończyło ponadto podsumowanie wartości faktur.
Skarżący, uznając że udzielona mu odpowiedź jest niepełna, wystąpił dnia 28 listopada 2024 r. do organu z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w następującej treści:
"W związku z niepełna odpowiedzią jaką otrzymałem w dniu 28.11.2024 r. na zapytanie z dnia 18.11.2024 r. na którym nie wymieniono w pełni nazw podmiotów wykonujących usługi cateringowe zwracam się o przedstawienie wszystkich kopii rachunków oraz faktur (wraz kopią strony, na której znajduje się opis faktury) do wszystkich pozycji ujętych w zestawieniu przesłanym mi w dniu 28.11.2024 r. w arkuszu Excel pn.: "cateringi zestawienie tabelaryczne"".
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 11 grudnia 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w następującej treści:
"[...] Miejski Ośrodek Kultury w Z. udzielił Panu pełnej informacji na zapytanie z 18.11.2024 roku. Zgodnie jednak z zapisami art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty udostępniane jako informacja publicznych podlegają anonimizacji przede wszystkim ze względu na ochronę prywatności. Wymóg ten wynika zarówno z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z RODO. W załączeniu przekazuję kopie faktur i rachunków, które wskazuje Pan we wniosku.".
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący wraz z powyższą odpowiedzią na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 28 listopada 2024 r. otrzymał kopie wnioskowanych faktur i rachunków w wersji częściowo zanonimizowanej.
W skardze z dnia 16 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na bezczynność organu, skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji będących przedmiotem wniosku z dnia 28 listopada 2024 r. w pełnym zakresie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezastosowaniu go w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie udostępnienie mu informacji publicznej objętej wnioskiem;
2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) — dalej jako: u.d.i.p. — poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zanonimizowaniu danych osobowych zawartych w rachunkach i fakturach objętych wnioskiem o informację publiczną, w sytuacji gdy przepis ten nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania i powyższa informacja publiczna powinna zostać udostępniona, a nie ograniczona z uwagi na prywatność osób fizycznych i inne przepisy;
3) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ich w niniejszej sprawie i nie zrealizowaniu wniosku w terminie i formie wynikającej z u.d.i.p.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kopie faktur i rachunków zostały zanonimizowane przez MOK w wyniku czego część informacji publicznej wskazanej we wniosku nie została udostępniona, co sprawia, że organ znajduje się w tym zakresie w bezczynności. W ocenie skarżącego zarówno imiona i nazwiska zawarte w firmach, osób prowadzących działalność gospodarczą, które zawierały umowy z MOK, jak i imiona i nazwiska artystów na rzecz, których świadczone były dane usługi (a którzy również byli kontrahentami MOK w Z.) powinny zostać udostępnione. Nieuzasadnionym działaniem było również, zdaniem skarżącego, zanonimizowanie danych osobowych pracowników MOK, którzy opisywali poszczególne faktury czy rachunki.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, m.in. że część danych znajdujących się w treści faktur i rachunków została zanonimizowana: imiona i nazwiska przedsiębiorców świadczących usługi na rzecz organu; imiona i nazwiska artystów, wykonawców, którzy uczestniczyli w wydarzeniach organizowanych przez organ; imiona i nazwiska pracowników organu, którzy dokonywali adnotacji na dokumentach.
Organ zauważył, że we wniosku z dnia 28 listopada 2024 r. skarżący domagał się udostępnienia wszystkich kopii rachunków oraz faktur (wraz kopią strony na której znajduje się opis faktury) do wszystkich pozycji ujętych w zestawieniu przesłanym mu w dniu 28 listopada 2024 r. w arkuszu Excel pn.: "cateringi zestawienie tabelaryczne" w związku z niepełnymi nazwami podmiotów świadczących usługi cateringowe na rzecz organu. W przekonaniu organu celem skarżącego nie było: zapoznanie się z dokładnym opisem wydarzenia (celem wydatku) ani zapoznanie się z tym, którzy pracownicy zatwierdzili daną płatność z tytułu usług cateringowych. Skoro skarżący nie wnosił o udostępnienie tego rodzaju informacji we wnioskach, to w przekonaniu organu ich anonimizacja nie pozbawiła skarżącego dostępu do żądanych informacji i w tym zakresie bezczynność organu nie występuje.
Organ wskazał, że skarżący podnosi, że nie poznał pełnych nazw podmiotów świadczących usługi cateringowe na rzecz organu, jednocześnie organ podkreślił, że anonimizacja objęła jedynie imiona i nazwiska przedsiębiorców - bez adresów oraz numerów NIP i REGON, toteż skarżący miał możliwość sprawdzenia pełnych nazw podmiotów w ogólnodostępnych rejestrach (m.in. w Centralnej Ewidencji i Informacji
o Działalności Gospodarczej). Anonimizacja w zakresie poczynionym przez organ
nie zniweczyła celu wniosku z dnia 28 listopada 2024 r., tym samym organ nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym
w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.
Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia
w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała
w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa
w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony
o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie
z art. 151 p.p.s.a.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r.,
I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W pierwszej kolejności należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy
z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).
Przedmiot rozpoznawanej w sprawie skargi stanowi bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. w związku z wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2024 r. (data wpływu do organu: 28 listopada 2024 r.) złożonym w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.).
Przedmiotem wniosku skarżącego było udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, wszystkich kopii rachunków oraz faktur (wraz kopią strony, na której znajduje się opis faktury) do wszystkich pozycji ujętych w zestawieniu przesłanym skarżącemu w dniu 28 listopada 2024 r. w arkuszu Excel pn.: "cateringi zestawienie tabelaryczne" - z zastrzeżeniem, że skarżący występuje z zapytaniem ponownym z uwagi na nie wymienienie pełnych nazw podmiotów wykonujących usługi cateringowe, przy okazji realizacji jego wcześniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (z dnia 18 listopada 2024 r.).
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że organ jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, ponieważ stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podobnie nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące kopii rachunków oraz faktur, do wszystkich pozycji ujętych we wnioskowanym zestawieniu ("cateringi zestawienie tabelaryczne"), stanowią informację publiczną, którą dysponuje organ.
W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:
1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);
2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;
4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA).
Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ co prawda udostępnił kopie dokumentów, których domagał się skarżący, ale dokonał anonimizacji części zawartych w nich danych, to jest danych osobowych wykonawców umów oraz danych osobowych wykonawców (artystów), a także danych osobowych pracowników MOK zatwierdzających wypłatę środków usługodawcom. Skarżący natomiast kwestionuje sposób realizacji jego żądania, argumentując, że organ tylko częściowo zrealizował jego wniosek. W ocenie skarżącego dokonanie anonimizacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a tym samym - mamy do czynienia z bezczynnością w realizacji jego żądania.
W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz że uczynił to w ustawowym terminie 14 dni. Sporne natomiast jest to, czy poprzez dokonanie anonimizacji części danych objętych żądaniem skarżącego na wnioskowanych kopiach dokumentów,
nie zrealizował jedynie w części wniosku skarżącego, tym samym popadając w bezczynność.
W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych wykonawców umów oraz danych osobowych wykonawców (artystów), a także danych osobowych pracowników MOK zatwierdzających wypłatę środków z powołaniem na ochronę prywatności wyżej wymienionych.
Nie budzi wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanowiono zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy. Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego wynika, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Z kolei wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją oraz do przepisów
o ochronie danych osobowych.
W przypadku kolizji dwóch konstytucyjnych praw, tj. z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu, ponieważ nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można jednak również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 43). Pogodzenie obu powyższych wartości konstytucyjnych może i powinno być realizowane, a jednym ze sposobów sprostania temu zadania jest anonimizacja danych. Zastosowanie tego trybu jednak nie może być automatyczne i wymaga analizy sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem inna będzie sytuacja osoby fizycznej (konsumenta) związanej z podmiotem publicznym umową cywilnoprawną, a inna przedsiębiorcy, który na skutek takiej umowy staje się beneficjentem środków publicznych. W zależności od rodzaju świadczonej usługi i statusu w obrocie gospodarczym osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych - lecz w zróżnicowanym stopniu. Zatem, w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do prywatności w sprawach o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest konieczne dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 3 marca 2020 r. anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku (wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 165/19, LEX nr 2842136, CBOSA). W przeciwnym razie należałoby wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W kontrolowanej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej były kopie rachunków i faktur, będące wynikiem realizacji umów podmiotu publicznego – organu, z podmiotami prywatnymi – przedsiębiorcami na rzecz tego organu lub innych podmiotów (artystów). Ochrona danych osobowych takich podmiotów niewątpliwie ma ograniczony zakres, o czym wielokrotnie przesądzono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a z którego wynika, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., I OSK 2335/18, LEX nr 2825569, CBOSA). Powyższe dotyczy także danych osobowych podmiotów (artystów), na rzecz których usługi były świadczone, jeżeli usługi te sfinansowano ze środków publicznych, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego nie jest kwestionowana (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 1375/21, LEX nr 3421448, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 19 grudnia 2016 r., I OSK 2060/16, LEX nr 2227584, CBOSA oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14, LEX nr 2111043, CBOSA i wyrok NSA z 5 listopada 2016 r., I OSK 2153/14, LEX nr 1989879, CBOSA). Podkreśla się bowiem, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, LEX nr 1622184, CBOSA, por. także: wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, LEX nr 1658122, CBOSA).
W konsekwencji, dokonując anonimizacji danych: przedsiębiorców zawartych w rachunkach i fakturach wystawionych na organ za świadczone usługi cateringowe we wskazanym okresie (imion i nazwisk wchodzących w skład nazw działalności gospodarczych) oraz danych artystów, na rzecz których usługi były świadczone (zawartych w opisach rachunków i faktur), organ wadliwie zastosował normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym, organ bezpodstawnie ograniczył zakres udostępnianych informacji w stosunku do wniosku skarżącego, co doprowadziło do stanu bezczynności w tym zakresie.
Również anonimizacja danych osobowych w postaci czytelnego podpisu pracownika MOK (obejmującego imię i nazwisko) na fakturach i rachunkach, na podstawie których organ dokonał płatności stanowi nadużycie ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wiedza na temat danych pracownika, wynikająca z jego podpisu czytelnego, który opisał i zakwalifikował dany wydatek jako nie podlegający ustawie prawo zamówień publicznych, a także sprawdził dokument pod względem merytorycznym i rachunkowym oraz zatwierdził do wypłaty nie może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ujawnienie powyższych danych pracownika w żaden sposób nie narusza jego prywatności. Pracownik podpisując powyższe dokumenty, również czytelnie, czynił to w ramach swoich obowiązków służbowych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pracownika takiego należy uznać również za osobę pełniącą funkcję publiczną, a więc osobę, do której nie odnoszą się ograniczenia w prawie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy bowiem uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., III OSK 7482/21, LEX nr 3835690, CBOSA).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 2531/17, LEX nr 2559861, CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie w zakresie opisanym powyżej, dlatego też skargę należało uznać za uzasadnioną, stwierdzając, że wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany we wskazanym zakresie poprzez udzielenie informacji w formie czynności
materialno – technicznej, bez dokonywania nie znajdującej uzasadnienia w przepisach prawa anonimizacji kopii dokumentów. Nie budzi więc wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury w Z. z tego obowiązku się nie wywiązał. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2024 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, stwierdzając jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności.
Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność jakiej dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. II SAB/Gd 107/20, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
dc