III SAB/Gl 124/23

III SAB/Gl 124/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 24 listopada 2022 r. skarżący I. K. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia zarzucając mu naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i § 3 oraz 36 § 1 i art. 217 § 3 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.
Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniósł o:
1. stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu o wydanie zaświadczenia,
2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie jego wydania w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
4. przyznania skarżącemu od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł,
5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
6. zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 18 października 2021 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody śląskiego.
Pismem z 1 czerwca 2022r. (doręczonym 7 czerwca) organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Pełnomocnik strony już pismem z 6 czerwca 2022 r. wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego:
1) datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia,
2) że złożony przez stronę wniosek został złożony osobiście chyba, że nie stosuje się wobec strony wymogu osobistego stawiennictwa,
3) że wniosek nie zawiera braków formalnych lub że zostały one uzupełnione wraz ze wskazaniem terminu tych czynności,
4) że strona złożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 lub wyznaczony przez Wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a upłynął bezskutecznie wraz ze wskazaniem terminu dokonania tych czynności.
We wniosku tym wskazał, że wydanie zaświadczenia uzasadnione jest tym, że informacja wnioskowana w pkt. 2 i 4 wniosku o wydanie zaświadczenia ma znaczenie dla stosowania art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w wersji po nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z 29 stycznia 2022r. i określenia przybliżonego terminu zakończenia sprawy. Ma to znaczenie dla strony, która od daty otrzymania karty pobytu może m.in. przekraczać granicę bez okazywania paszportu, z łatwością planować wakacje zagraniczne lub u uzyskać świadczenie z pomocy społecznej, uzyskać kredyt hipoteczny, zakupić lokal mieszkalny - a przede wszystkim dla pewności, że przebywać będzie na terytorium Polski legalnie. Potwierdzenie, że wniosek strony jest prawidłowy pod względem formalnym jest dla cudzoziemca dodatkowo bardzo istotne, albowiem oznacza to, że wniosek nie może już zostać pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na braki formalne - a tym samym, że legalny pobyt strony na terytorium Polski jest co do zasady niezagrożony.
Pełnomocnik strony wskazał w uzasadnieniu wniosku, że znowelizowana treść art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. określa termin zakończenia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt cudzoziemca w taki sposób, że dla ustalenia rozpoczęcia biegu tego terminu niezbędnym jest potwierdzenie, że:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie, wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się, wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art 106 ust. 2 pkt 2 lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a upłynął bezskutecznie.
Pełnomocnik strony wskazał w treści wniosku o wydanie zaświadczenia, że takie sformułowanie treści art 112a ust. 2 u.o.c, nie pozwala stronie na samodzielne ustalenie w sposób jednoznaczny, czy termin o którym mowa w art. 112a ust, 1 i 2 u.o.c, rozpoczął swój bieg - czy też organ dostrzega braki wniosku, o których mowa w art. 112a ust. 2, które winny być uzupełnione. Pełnomocnik wskazał również, że szerokie pole do interpretacji przepisu art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. może stanowić furtkę dla organu do obrony przed skargą na przewlekłość lub bezczynność organu - nawet jeśli taka bezczynność lub przewlekłość w sposób oczywisty zaistniała. Z doświadczenia pełnomocnika wynika, że zapewne za każdym razem w przypadku złożenia przez cudzoziemca skargi na przewlekłość lub bezczynność, organ w odpowiedzi podnosić będzie, że bieg terminu się w ogóle nie rozpoczął - wskazując na brak dokumentu, który rzekomo winien zostać przez stronę przedłożony stosownie do treści art. 112a ust. 2 pkt 1 - 3 u.o.c. Prowadzić to będzie niestety do "wymyślania" przez organ coraz to nowych braków we wnioskach, w sposób oczywiście nieuzasadniony - wyłącznie w celu doprowadzenia do odrzucenia złożonej skargi jako przedwczesnej. Zapobiec takiemu działaniu organu ma właśnie uzyskanie zaświadczenia m. in. w tym przedmiocie, które by jednoznacznie wskazywało, od kiedy - zdaniem organu - należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.o.c,, a które wiązałoby w zakresie określenia terminu nie tylko cudzoziemca, ale także i sam organ.
Ponadto, urzędowe potwierdzenie daty złożenia wniosku, wymagane jest przede wszystkim zwyczajowo przez pracodawcę cudzoziemca, ale także przez liczne instytucje państwowe (np., Urzędy Pracy w zakresie rejestracji oświadczeń powierzeniu pracy), szkoły, uczelnie wyższe, policję, straż graniczną urząd miejski (np.. przy meldowaniu na pobyt czasowy) oraz wiele innych instytucji, które wymagają urzędowego potwierdzenia legalności pobytu cudzoziemca.
11 października 2022r. cudzoziemiec uzupełnił braki wniosku. 25 października 2022 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu.
10 listopada 2022r. organ wysłał do pełnomocnika żądane zaświadczenie, które zostało przez niego odebrane 23 listopada 2022r.
Pismem datowanym na 24 listopada 2022r. została wniesiona skarga na bezczynność w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia.
Sformułował w niej wskazane na wstępie zarzuty, a uzasadnienie skargi jest tożsame z treścią wniosku o wydanie zaświadczenia. Dodatkowo skarżący podniósł w niej, że wyczerpał tryb zaskarżenia poprzez wystąpienie z ponagleniem, a żądanie przyznania sumy pieniężnej uzasadnił faktem, że przez długi czas nie otrzymywał korespondencji w sprawie, zatem naruszenie terminów załatwienia sprawy winno się wiązać z nałożeniem obowiązku zapłaty sumy pieniężnej, która dla organu będzie "karą" a z drugiej strony stanowić będzie dla strony rekompensatę za naruszenie jej praw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powołał się ogólnie na przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r., poz. 103 ze zm.). Wskazał też na braki kadrowe w organie i wyraził pogląd, że wobec znanej fachowemu pełnomocnikowi procedury i organizacji pracy w zakresie rozpatrywania wniosków pobytowych strona mogła spodziewać się, że jej wniosek o wydanie zaświadczenia nie zostanie załatwiony w krótkim czasie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd przeanalizował, czy strona przed wniesieniem skargi do WSA wykorzystała służące jej środki prawne w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, że tak. Na str. 74 znajduje się ponaglenie "na bezczynność i przewlekłość organu, skutkujące niewydaniem zaświadczenia w terminie". Zatem warunki formalne konieczne do wniesienia skargi zostały zachowane.
Przystępując do meritum sprawy przypomnieć należy, że Kpa odróżnia stan przewlekłości i bezczynności. Stany te pośrednio definiuje art. 37 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy czynności organu nie cechują się niezbędną koncentracją, albo są pozorne i nie mają znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy. Zatem w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 V 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 V 2018 r., II OSK 349/18 - publ. CBOSA). (Tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu II SAB/Wr 1157/21).
Zasady i tryb wydawania zaświadczeń reguluje DZIAŁ VII Kpa "Wydawanie zaświadczeń".
Art. 217 § 3 Kpa stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.
Faktem jest, że organ temu terminowi uchybił, jednak nie można tracić z pola widzenia okoliczności, w jakich to nastąpiło.
Zgodnie z art. 217 § 2 Kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W myśl art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest rodzajem postępowania administracyjnego; ma charakter uproszczony stąd nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego. Zaświadczenie dotyczy sfery faktów, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy i potwierdza jedynie to, co wprost i bez żadnego przetworzenia wynika z prowadzonych przez organ rejestrów.
Skarga w przedmiotowej sprawie nie dotyczy bezczynności, lecz przewlekłości (czyli opieszałego działania organu) w wydaniu zaświadczenia związanego z – ogólnie mówiąc – faktem złożenia wniosku o pobyt czasowy i pracę oraz jego poprawności i kompletności. W szczególności strona żądała np. potwierdzenia, że wniosek wpłynął (pkt 1), że nie zawiera on braków formalnych lub zostały one uzupełnione (pkt 3), że strona przedłożyła określone dokumenty (pkt 4).
Zatem – w ocenie Sądu - z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że aby mu zadośćuczynić organ nie tyle był zobowiązany do sięgnięcia do danych znajdujących się w już posiadanych rejestrach, lecz winien był właściwie je dopiero wytworzyć tj. przeprowadzić przynajmniej w części postępowanie takie, jak zmierzające do załatwienia sprawy, polegające na analizie wniosku pod kątem jego formalnej poprawności. Organ dla potrzeb zaświadczenia musiałby zatem nie tylko wyodrębnić pewne dane o faktach z prowadzonych rejestrów, lecz sformułować oceny: czy wniosek nie zawiera braków. Oczywistym jest, że są to czynności niemożliwe do wykonania w terminie 7 dni i zmierzają nie tyle do potwierdzenia istniejącego stanu rzeczy, lecz wymuszenia na organie przystąpienia do załatwienia sprawy w związku z koniecznością wydania zaświadczenia, dla którego Kpa przewiduje o wiele krótszy termin, niż dla załatwienia sprawy (odpowiednio 7 dni i dwa miesiące). Instytucja zaświadczenia przewidziana w Kpa nie temu zaś służy.
Z akt sprawy wynika, że organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych już pismem 1 czerwca 2022r., które zostało odebrane 7 czerwca 2022r. Fakt, że organ ocenił już wniosek wynikał z przystąpienia do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt. Natomiast pismem 6 czerwca (data nadania nie jest znana, gdyż w aktach sprawy brak jest koperty, w której wniosek o wydanie zaświadczenia został nadany) strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Miało to taki skutek, że najpóźniej z dniem następnym po złożeniu wniosku strona uzyskała stanowisko organu co do części wniosku: skoro strona została wezwana do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych to oznacza to, że nie był on kompletny.
Finalnie zaświadczenie, że wniosek został wysłany i że nastąpiło to 14 października 2021r. zostało stronie wydane 10 listopada 2022r. Natomiast fakt, że organ tak długo procedował wynikał z masowego napływu wniosków o wydanie zezwoleń na pobyt w związku z wojną na Ukrainie. Jakkolwiek ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r., poz. 103 ze zm.). nie ma zastosowania w stosunku do skarżącego, który jest obywatelem [...], to przecież zwiększony napływ wniosków obywateli Ukrainy przekłada się na możliwości załatwienia sprawy przez organ i ich terminowość.
Już tylko uzupełniająco - gdyż nie ma to istotnego znaczenia dla oceny zaistnienia przewlekłości - wskazać należy, że przesłanki wydania zaświadczenia określa cytowany już art. 217 Kpa i żadna z nich nie zachodzi w sprawie.
W szczególności skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obliguje go do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego przy pomocy zaświadczenia, nie wykazał również swojego interesu prawnego w ich urzędowym potwierdzeniu. Interes prawny to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z nim i chroniony przez prawo. Winien on opierać się na konkretnej normie prawa materialnego ustanawiającego prawa i obowiązki. W przepisach szeroko rozumianego prawa materialnego musi więc znajdować się norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności nakładającej obowiązek lub przyznającej określone uprawnienia. To zaś oznacza, że dla uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarcza wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, który ma postać kwalifikowaną. Natomiast okoliczności podane przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia, takie jak możliwość zakupu mieszkania czy uzyskania świadczenia z pomocy społecznej świadczą co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, ale nie prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ppsa.