III SAB/Gl 116/25

III SAB/Gl 116/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 marca 2025 r. J. N. (dalej jako: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty B. (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 25 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu B. oraz Starosty B. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych o udostępnienie protokołu z sesji Rady Powiatu B. z dnia 24 lutego 2025 r. Jako adres korespondencyjny Skarżący podał Biuro Rady Powiatu B., a także adres e-mail [...] Z pisma wynika także, że Skarżący jest radnym Powiatu B., Okręg wyborczy nr [...]: M., S., W..
W piśmie z dnia 7 marca 2025 r. Starosta B. odpowiadając na powyższy wniosek wskazał, że na dzień udzielania odpowiedzi Biuro Rady nie posiada dokumentu wskazanego w ww. wniosku tj. protokołu z sesji Rady z dnia 24 lutego 2025 r. oraz wyjaśnił, że zgodnie z § 20 ust.4 i 5 Statutu Powiatu B. projekt protokołu z sesji Rady przygotowuje się na 7 dni przed terminem kolejnej planowanej sesji. Podpisany przez Przewodniczącego Rady projekt wykłada się do wglądu w Biurze Rady. Protokół z poprzedniej sesji Rady jest przyjmowany na następnej planowanej sesji. Kolejna sesja Rady, zgodnie z planem pracy Rady Powiatu B. na rok 2025, przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu B. z dnia 9 grudnia 2024 r., zaplanowana jest na kwiecień 2025 r.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu, skarżący wniósł o nakazanie organowi niezwłocznej publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu B., w myśl art. 21 ust. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, jego wniosku jako radnego oraz publikację w BIP uzyskanej odpowiedzi, a także udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w formie papierowej lub elektronicznej, protokołu z sesji Rady Powiatu B.. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że według art. 21 ust. 13 ustawy treść interpelacji
i zapytań radnych ma charakter informacji publicznej i właściwy organ winien je niezwłocznie publikować w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu i na stronie internetowej Powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Natomiast nie budzi wątpliwości, iż Starosta zobowiązany do wykonania ustawy we wskazanym zakresie, nie wykonał nałożonego na niego obowiązku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie 14 dni, a nieopublikowanie samego wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu B. wynika z braku takiego obowiązku prawnego.
Ponadto Starosta wyjaśnił, że z Sesji Rady Powiatu B. nie spisuje się protokołu. Protokół zostaje sporządzony dopiero po sesji Rady Powiatu B. na podstawie nagrań z każdej sesji. Do momentu przyjęcia protokołu na sesji sporządzony dokument jest jedynie projektem protokołu. Zgodnie z § 20 ust. 4 projekt protokołu podpisany przez przewodniczącego rady wykłada się w komórce organizacyjnej Starostwa zajmującej się obsługą rady do wglądu na 7 dni przed terminem kolejnej planowej sesji. Uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia 17.06.2019 r. w sprawie przyjęcia statutu Powiatu B. zgodnie z art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym została przesłana do Wojewody Śląskiego, a Wojewoda Śląski nie stwierdził jej nieważności. Wskazał również, że nagranie z przebiegu obrad Rady Powiatu B. na sesji w dniu 24 lutego 2024 r. zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 3 marca 2025 r.
Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w ustawie z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., dalej "u.d.i.p.") W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Oznacza to zatem, że informacje udostępnione w powyższych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek.
Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, publ. cbosa).
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje trzy uprawnienia, tj. do:
1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,
2. wglądu do dokumentów urzędowych,
3.dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
W myśl art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Stosownie do art. 19 u.d.i.p. organy sporządzają i udostępniaj protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.
Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja, w postaci protokołu z sesji Rady Powiatu B. stanowi informację, a Starosta, jako organ wykonawczy powiatu jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia.
W realiach rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że w przepisanym przez u.d.i.p. w art. 13 ust. 1, w terminie 14 dni organ pismem z 7 marca 2024 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z § 20 ust.4 i 5 Statutu Powiatu B. projekt protokołu z sesji Rady przygotowuje się na 7 dni przed terminem kolejnej planowanej sesji. Podpisany przez Przewodniczącego Rady projekt wykłada się do wglądu w Biurze Rady. Protokół z poprzedniej sesji Rady jest przyjmowany na następnej planowanej sesji. Kolejna sesja Rady, zgodnie z planem pracy Rady Powiatu B. na rok 2025, przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu B. z dnia 9 grudnia 2024 r., zaplanowana jest na kwiecień 2025 r.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ zachował się zatem zgodnie z przepisami art. 13 u.d.i.p., gdyż we właściwym czasie powiadomił skarżącego, o przewidywanym terminie przyjęcia wnioskowanych protokołów, co oznacza, że w dacie wpływu wniosku strony protokołem tym nie dysponował, nie mógł go zatem ujawnić.
Wskazać również należy, że z brzmienia § 20 uchwały Nr [...] Rady Powiatu B. z [...] r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] z 2019 r. poz. [...], dalej: statut) wynika, że w porządku sesji przewiduje się przyjęcie protokołu z obrad wcześniejszych sesji. Protokół podpisują: przewodniczący rady oraz osoba sporządzająca protokół (§ 20 ust. 2 pkt. 7 statutu). Projekt protokołu z sesji Rady, podpisany przez Przewodniczącego Rady, wykłada się w komórce organizacyjnej Starostwa zajmującej się obsługą Rady do wglądu na 7 dni przed terminem kolejnej rady (§ 20 ust. 4 statutu). Protokół z poprzedniej sesji Rady jest przyjmowany na następnej planowej sesji. Poprawki i uzupełnienia do protokołu powinny być wnoszone przez Radnych nie później niż do rozpoczęcia sesji Rady, na której następuje przyjęcie protokołu (§ 20 ust. 5 statutu). Na tym tle należy uznać, że do momentu przyjęcia protokołu zgodnie z trybem opisanym w cytowanych wyżej postanowieniach statutu, protokół jeszcze nie ma waloru ostatecznego - spełniającego przesłanki formalnoprawne i materialne do uznania go za dokument urzędowy sporządzony przez organ władzy publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, że dokument, który nie został podpisany nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Do czasu jego podpisania stanowi on jedynie projekt dokumentu, który ma charakter nieoficjalny. Oczywistym jest, że na etapie sporządzania protokołu w wersji roboczej może on zawierać pewne nieścisłości, błędy stylistyczne czy nieprawidłowe sformułowania, które mogą podlegać korekcie, dlatego projekt staje się informacją publiczną, która może zostać udostępniona dopiero w chwili jego podpisania. Projekt zaś dokumentu i informacje dotyczące sposobu jego konstruowania nie stanowią danych publicznych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 356/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II SAB/Sz 110/16). Niepodpisane i nie zatwierdzone w odpowiednim trybie protokoły z sesji rady nie zawierają informacji o stanie spraw publicznych, ponieważ jako wersje robocze protokołów mogą przedstawiać inny niż rzeczywisty przebieg wydarzeń, niezgodny ze stanowiskiem osób je podpisujących i organów je zatwierdzających.
W skardze skarżący zarzucał również, że Starosta nie opublikował treści jego zapytania w BIP stosownie do art. 21 ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 107) – dalej usg, zgodnie z którym treść interpelacji i zapytań radnych oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że ww. ustawa istotnie przewiduje obowiązek publikacji w BIP zapytań i interpelacji radnych, ale z wniosku strony w żaden sposób nie wynikało, aby składała swe pismo na podstawie tej ustawy i nie zmienia tego fakt, że w treści druku znalazła się informacja, że pytający pełni funkcję radnego; było wręcz przeciwnie, bo skarżący wprost powołał się wyłącznie na udip.
Po wtóre, ustawa o samorządzie powiatowym zawiera definicje legalne zapytania i interpelacji. Stosownie do art. 21 ust. 10 i 11 usg interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla powiatu. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Natomiast zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów powiatu, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 10 zdanie drugie stosuje się odpowiednio.
Porównując treść cytowanych regulacji z treścią wniosku Sąd stwierdził, że również z treści pisma nie wynikało, aby stanowiło ono interpelację albo zapytanie, gdyż nie dotyczyło problemów ani spraw istotnych dla powiatu jako całości.
Podsumowując: w rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, żądana przez skarżącego informacja w postaci protokołu z sesji Rady Powiatu B., która odbyła się 24 lutego 2025 r., nie mogła zostać udostępniona przez organ, bowiem żądany protokół nie był jeszcze przyjęty przez Radę Powiatu, co nastąpiło dopiero na sesji tego organu 28 kwietnia 2025 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że skarżący nie domagał się od organu udostępnienia sporządzonej w innej postaci informacji o przebiegu sesji, a żądał wyłącznie udostępnienia protokołu.
W tym stanie rzeczy, skoro na dzień wywiedzenia skargi nie można organowi przypisać stanu bezczynności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.