III SAB/GL 11/24

III SAB/Gl 11/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Małgorzata Herman
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U.UE.L 2004 nr 16 poz 44 art. 7, art. 15, art. 16, art. 19
Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami  długoterminowymi.
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Małgorzata Herman, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. V. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 5 grudnia 2023 r. skarżący D. V. (dalej: skarżący, strona), reprezentowany przez adwokata P. L. (dalej: pełnomocnik), złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, organ administracji) w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę. Jako podstawę wskazał art. 53 § 2b oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
W uzasadnieniu zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:
1. Zobowiązanie Wojewody Śląskiego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem;
2. Stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania, jeśli organ przestanie być jedynie bezczynny po wniesieniu skargi, a nadal będzie opieszały);
3. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.;
5. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wniósł również o to, by:
- na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP) w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw 1993, 61, poz. 284), Sąd nie stosował art. 100 d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem przepis ustawy krajowej odbiera Skarżącemu prawo do sądu (w tym prawo do odszkodowania), które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy
oraz
- na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 47 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw 1993, 61, poz. 284), Sąd nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem przepis ustawy krajowej odbiera Skarżącemu prawo do bycia wolnym od ingerencji władzy publicznej w prawo Skarżącego do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy.
Argumentując swoje stanowisko pełnomocnik strony wskazał, iż pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, a czynności przez niego podejmowane w celu rozpoznania złożonego wniosku, są opieszałe, sprawa jest załatwiana znacznie dłużej niż mogłaby być. Wyjaśnił pojęcie bezczynności, terminów w sprawie postępowań o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, zgodnych z art. 223 w zw. z art. 210 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), dalej: u.o c., tj. zakończenia postępowania maksymalnie 6 miesięcy od momentu jego wszczęcia i uzasadnił żądanie zasądzenia wnioskowanej kwoty pieniężnej.
Podkreślił, że w sprawie organ administracji powinien procedować bez zbędnej zwłoki, a decyzja powinna zostać wydana najpóźniej do 15 maja 2023 r. (licząc od dnia wizyty w urzędzie 15 listopada 2022 r.). Wskazał, że skarżący złożył ponaglenie 3 listopada 2023 r., na które organ administracji nie zareagował.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski poinformował, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione.
Wskazał, że 17 maja 2022 r. do Wojewody Śląskiego został złożony wniosek o udzielenie obywatelowi Ukrainy - D. V. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Śląskiego decyzji administracyjnej z 29 listopada 2023 r., nr [...].
3 listopada 2023 r. natomiast zostało złożone ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 u.o c. i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, ze zm., dalej: u.p.o.U.) ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia.
W dniu 5 grudnia 2023 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego z 5 grudnia 2023 r., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji powołał się na skutki epidemii, obciążenie urzędów poprzez wpływanie stale powiększającej się od kilku lat liczby wniosków pobytowych oraz art. 100d u.o p.o.U. podkreślając zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki.
Nadto, w kontekście żądania skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej, wskazał, że w związku z procedowaniem sprawy cudzoziemiec nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpłynął na sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 u.o c., pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stanie się ostateczna.
Wojewoda Śląski końcowo podkreślił jeszcze raz, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej w dniu 29 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), dalej: Konstytucja RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka m.in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując ich postępowanie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Pojęcie "bezczynności" zatem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Wskazać należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu administracji w załatwieniu wniosku strony w zakresie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej przez Wojewodę Śląskiego. Strona zarzuca, że wniosek nie został załatwiony mimo upływu ustawowego czasu oraz wniesionego ponaglenia i skargi.
Organ wskazał na dużą liczbę wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców oraz na czynione starania w zakresie organizacji sprawnej obsługi wniosków cudzoziemców. Nadto powołał się na brzmienie przepisu z art. 100d u.p.o.U.– zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw w przedmiotowym zakresie.
Wobec tak określonej linii sporu należy podkreślić, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia została wydana 29 listopada 2023 r. i przesłana do pełnomocnika ustanowionego przez stronę w wersji papierowej. Skarga została wniesiona elektronicznie przez pełnomocnika skarżącego na skrzynkę ePUAP Wojewody 5 grudnia 2023 r. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone, bowiem w dacie wniesienia skargi strona nie otrzymała jeszcze stosownej decyzji. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.
Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, istotne znaczenie dla sprawy ma na treść dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE L. z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.), dalej: dyrektywa 2003/109/WE, jako podstawy implementacji zagwarantowanej w przywołanych przepisach u.o c. Przepis art. 7 tej dyrektywy w ust. 2 stanowi, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Z kolei art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewiduje, że właściwe organy krajowe rozpatrują wnioski w terminie czterech miesięcy od daty ich złożenia. Jeżeli do wniosku nie dołączono dokumentacji dowodowej, wymienionej w art. 15 i 16, lub w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy, termin określony w akapicie pierwszym może być przedłużony o okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W takich przypadkach właściwe organy krajowe powiadamiają o tym wnioskodawcę. Z kolei w art. 20 ust. 1 stwierdzono, że konsekwencje niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, określa ustawodawstwo krajowe danego Państwa Członkowskiego.
Celem wskazanej dyrektywy jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego (10), jak zapisano w preambule. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.
Należy podkreślić, że prawodawca unijny wskazał na to, iż zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. generalnie wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (lit. c), co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, bez względu na wynik sprawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić obowiązek wydania decyzji, niezależnie od merytorycznego wyniku sprawy.
Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 dyrektywy. Dlatego też jako niedopuszczalne – bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o c.), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy. Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 26 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy.
Poza tym nie wolno pominąć tego, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).
Obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE przewidziany jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., ale przede wszystkim z art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.
W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, obligowany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].
Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany przepis wyłączałby w takiej sytuacji prawo do sądu.
W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d u.p.o.U., jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy.
Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.
Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 211 ust. 1 u.o c. w związku z art. 7, art. 19 i art. 20 dyrektywy 2003/109/WE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z przywołanej dyrektywy Rady. Zgodnie zaś z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy (...). Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia przewlekłości w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym jako niedopuszczalne, bowiem sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.o p.o.U. i następnie recypowane w jej art. 100d ust. 1.
Mając na względzie powyższe, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jako sprzeczne z dyspozycją art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności. Celem bowiem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli Sądu sprowadza się więc do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. W przedmiotowej sprawie wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego wpłynął do organu 17 maja 2022 r., natomiast decyzja została wydana 29 listopada 2023 r. Sąd stwierdził, że sprawa skarżącego nie została zakończona w terminie wskazanym przez ustawodawcę w art. 210 u.o.c. Z tych też względów Sąd uznał, iż organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 1 sentencji).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy organ wydał zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego (jak w rozpoznawanej sprawie) – zarzucana bezczynność ustała przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Niemniej nie zwalniało to Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. np.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego (pkt 2 sentencji wyroku).
Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd podziela poglądy judykatury, zgodnie z którymi prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W rozstrzyganej sprawie tut. Sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu wynikała z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, skutkujących przyjęciem, że w sprawie nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę.
W ocenie Sądu wadliwa interpretacja przepisów nie może jednak przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo stwierdzić należy, że trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Sytuacje ta zbiegła się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.
Zdaniem Sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego rozstrzygnięcia w terminie mają ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco bądź nie naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze skutki dla organu w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.
W kontekście jednakże powyższej sprawy wyraźnego podkreślenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ust. 1 i 3 u.o.p.o.U., który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 185) i wszedł w życie z 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy, w okresie od 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 u.o.p.o.U.). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.o.p.o.U.).
Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez Sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Natomiast znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi, obywatelowi Ukrainy, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej z 17 maja 2022 r. ( k nr 1) wyraźnie wskazuje, że tenże przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w 2015 r. oraz że ostatni jego wjazd na jej terytorium odbył się w dacie 15 września 2021 r. Dodatkowo w aktach znajdują się: decyzja Wojewody z 28 kwietnia 2016 r., nr [...], o udzieleniu zezwolenia stronie na pobyt czasowy i pracę do dnia 18 kwietnia 2019 r., wydana po rozpatrzeniu jego wniosku złożonego 8 marca 2016 r.; decyzja z 20 września 2019 r., nr [...], udzielająca zezwolenia na okres do 2 grudnia 2020 r.; decyzja z 2 czerwca 2021 r., nr [...], udzielająca zezwolenia na okres do 2 grudnia 2023 r. (karty oznaczone nr 3). Tym samym uznać należy, że pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest związany z powoływanym przez organ administracji wybuchem wojny w Ukrainie i z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Bowiem skarżący znacznie wcześniej, przed rokiem 2022, przebywał na terytorium Polski, tutaj pracował i uczył się, co wynika z akt administracyjnych, posiadał również zezwolenia wskazane powyżej.
W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania stronie sumy pieniężnej podkreślenia wymaga, że środek te ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21, WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 401/23). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Ciężar jednakże przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy. Skarżący zaś nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 61/24).
Z powyższych względów Sąd orzekł w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony. Sąd, kierując się dyspozycją art. 206 p.p.s.a. nie przychylił się do wniosku Skarżącej co do zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości. Wziął pod uwagę okoliczności sporządzenie skargi w sprawie, które nie wymagały od pełnomocnika większego niż przeciętny nakładu pracy i tym samym zwiększonego wynagrodzenia.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania