III SAB/GD 57/22

III SAB/Gd 57/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2424/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 ust. 1 a, aart. 149 ust. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. W. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. W. (dalej również jako - "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 3 lutego 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 na rzecz małoletnich dzieci: O. W. i O. W.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako - "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem przepisów regulujących termin załatwienia sprawy administracyjnej z naruszeniem zasady szybkości.
W związku powyższym wniesiono o stwierdzenie przez Sąd, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie tej sprawy oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a.") kwoty w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika skarżącej.
Uzasadniając podniesione zarzuty, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że A. W. w dniu 29 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2019/2021. Następnie przedmiotowy wniosek został przekazany do rozpatrzenia według właściwości do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Pomimo, że od dnia przekazania wniosku upłynęły trzy lata, to nie został on rozpoznany.
W ocenie pełnomocnika wnioskodawczyni zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Postępowanie organu jest wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnosząc o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty 10.000 zł pełnomocnik podkreślił natomiast, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie, a wskazana kwota mieści się w dyspozycji art. 154 § 6 p.p.s.a.
Podniesiono, że ciąg czynności podejmowanych przez organ, a precyzyjnie ich brak, w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie, nie pozostawia w ocenie strony wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności jak przede wszystkim bezsporna bezczynność organu w okresie od dnia założenia wniosku do dnia złożenia skargi. Przyczyny braku działania organu nie były przy tym wyjaśniane stronie postępowania, co narusza art. 36 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że nie kwestionuje, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. A. W. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2019/2021 na dwoje dzieci. Wniosek ten został przekazany do Wojewody Pomorskiego (dalej w skrócie również jako - "organ") w dniu 5 września 2019 r. Organ zweryfikował wnioskodawczynię w systemach zewnętrznych i ustalił, że na syna O. W. strona miała przyznane świadczenie wychowawcze do dnia 30 września 2019 r. Organ z urzędu ustalił, że przy rozpatrywaniu poprzedniego wniosku strony o prawo do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019 do sprawy wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z tym, że ojciec dzieci P. W. pracuje poza granicami Polski od 6 stycznia 2019 r. Z dokumentów którymi dysponował organ wynikało, że mąż wnioskodawczyni jest pracownikiem oddelegowanym do pracy na terenie Niemiec do dnia 31 grudnia 2019 r. Organ nie dysponował dokumentami z których wynikałoby gdzie i czy mąż wnioskodawczyni pracuje od 1 stycznia 2020 r.
W dniu 22 lutego 2022 r. Wojewoda Pomorski wezwał stronę o przedłożenie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, zaś dodatkowo pracownik organu prowadził korespondencję mailową z pełnomocnikiem skarżącej. Jednocześnie dysponując zaświadczeniem A1 dołączonym do wniosku na poprzedni okres świadczeniowy wydał informację nr 001639/SW/02/2022, w której przyznał świadczenie wychowawcze na syna O. W. od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., czyli od początku okresu świadczeniowego do końca zaświadczenia A1 ważnego do 31 grudnia 2019 r. oraz syna O. W. od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. (świadczenie wychowawcze do 30 września 2019 r. przyznane decyzją przy poprzednim wniosku). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wnioskodawczyni przysłał drogą mailową skany dwóch dokumentów A1 wystawionych dla P. W. Jeden z przesłanych dokumentów A1 na okres od 22 maja 2019 r. do 21 maja 2020 r. nie zawierał ostatniej strony z oświadczeniem pracownika ZUS, dlatego też organ wydał kolejną informację nr 001885/SW/02/2022 w dniu 28 sierpnia (lutego) 2022 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na synów w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. (zgodnie z przesłanym dokumentem A1) oraz równocześnie poprosił pełnomocnika o przesłanie prawidłowego zaświadczenia A1 dla okresu 22 maja 2019 r. do 22 maja 2020 r. Po otrzymaniu ww. dokumentu, organ przesłał informację nr 000095/SW/03/2022, w której poinformował o przyznaniu świadczenia wychowawczego na synów w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r., kończąc tym samym postępowanie.
W ocenie organu, skarga strony powinna zostać oddalona w całości albowiem zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda Pomorski przejął od Marszałka Województwa Pomorskiego dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, organ przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Zadanie to wymagało dużego nakładu przygotowania organizacyjnego pracy. Po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie wnioskodawczyni podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków.
Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie, (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17). Nadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądowa obejmuje przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., III SAB/Gl 225/19).
Zdaniem organu, jego działanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Aby zakwalifikować działanie jako "rażące" musi być to bowiem działanie bezsporne, ponad miarę niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Wojewody Pomorskiego nie cechował zaś brak woli w rozpoznaniu sprawy, a opóźnienie nie wynikało z zaniedbań czy lekceważenia, a jedynie z opóźnień istniejących już w chwili przejęcia zadania od Marszałka Województwa Pomorskiego w 2018 r., niewystarczającej liczby pracowników i dużej ich rotacji. W takich okolicznościach, pomimo dołożenia najwyższych starań, organ nie był zdolny rozpoznać wniosku w terminach określonych w art. 35 k.p.a.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., organ podkreślił, że wnosi o jego oddalenie ponieważ suma ta jest zasądzana jedynie w przypadku uwzględniania skargi i fakultatywnie, a środek ten powinien być stosowany tylko w wyjątkowo w szczególnych przypadkach zwłoki. W ocenie organu tego rodzaju szczególny przypadek nie zachodził. Podkreślono, że suma pieniężna, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu tego rodzaju sumy pieniężnej chodzi więc przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Żądanie skarżącej dotyczące przyznania kwoty pieniężnej nie zostało w żaden sposób przez nią uzasadnione, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność czy przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16). Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 września 2017 r., I OSK 798/17 oraz z 6 września 2017 r., I OSK 451/17. Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej, jak również nie uzasadniła na czym miałaby polegać krzywda tudzież uszczerbek związany z bezczynnością organu. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie poniosła żadnej szkody materialnej, albowiem świadczenia, o które wnioskowała wypłacane są z wyrównaniem za cały okres, na który został złożony wniosek. Z treści skargi nie wynika również jakiej ewentualnie krzywdy wnioskodawczyni doznała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako - "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła przewlekłe postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 wnioskowanego na małoletnie dzieci: O. W. i O. W.
Wskazać należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem,
a stronami postępowania.
Wśród zasad tych istotne znaczenie ma ww. zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest on zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Przedmiotem skargi na przewlekłość jest prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu.
Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie pozostawały poza sporem i zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia.
Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej wraz z dokumentami został przekazany do Wojewody Pomorskiego w dniu 5 września 2019 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Po jego otrzymaniu, organ w dniu 17 listopada 2019 r. dokonał weryfikacji wniosku w systemach zewnętrznych (PESEL, CBB i Centralny Wykaz Ubezpieczeń). Następnie, w dniu 31 marca 2020 r. ponownie zostały zweryfikowane dane o składkach na ubezpieczenie zdrowotne. Przez cały okres 2021 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.
W dniu 3 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył skargę do tut. Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, która wpłynęła do organu w dniu 9 lutego 2022 r. Natomiast w dniu 11 lutego 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie pełnomocnika skarżącej, wysłane w dniu 8 lutego 2022 r. Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. organ powiadomił pełnomocnika skarżącej, iż aktualnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości wniesienia ponaglenia.
W dniach 21-22 lutego 2022 r. organ dokonał weryfikacji wniosku w systemach zewnętrznych (CBB i dane o składkach na ubezpieczenie zdrowotne).
Natomiast w dniu 22 lutego 2022 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej o dostarczenie dokumentów: oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej dotyczących okresów oddelegowania/zatrudnienia P. W. (ojca dzieci) poza granicami Polski oraz dokumentu zaświadczenia A1 z ZUS obejmującego okres od 1 stycznia 2020 r. do nadal. Ponadto, pomiędzy organem a pełnomocnikiem skarżącej była prowadzona korespondencja mailowa.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu, pełnomocnik skarżącej przy piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. przedłożył dokumenty: oświadczenie P. W. potwierdzające wykonywanie pracy poza granicami Polski oraz kopię zaświadczeń A1 z ZUS za okres od 22 maja 2019 r. do 21 maja 2022 r.
W dniu 23 lutego 2022 r., wydano informację nr 001639/SW/02/2022 przyznającą świadczenie wychowawcze po 500 zł miesięcznie, na rzecz O. W. i O. W. w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., zaś w dniu 28 lutego 2022 r., informację nr 001885/SW/02/2022 przyznającą przedmiotowe świadczenie wychowawcze na w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Po otrzymaniu zaś przez organ prawidłowego dokumentu A1 ZUS-u, w dniu 3 marca 2022 r. wydano informację nr 000095/SW/03/2022, przyznającą świadczenie wychowawcze w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r.
Konstatując, z akt sprawy wynika, że od momentu przekazania Wojewodzie Pomorskiemu wniosku skarżącej, to jest od 5 września 2019 r. do zakończenia postępowania w dniu 3 marca 2022 r. (ostatnia informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego) upłynęło 2 lata i 5 miesięcy.
W ocenie Sądu, nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że w świetle powyżej przywołanych okoliczności Wojewoda Pomorski przewlekłe prowadził postępowanie. Niewątpliwe, opisane czynności mogły być podejmowane znacznie wcześniej. Takie zachowanie się organu nie znajdowało uzasadnienia ani w charakterze sprawy, ani w jej stanie prawnym. Nie może ujść uwadze, że pomiędzy czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw (wskazane powyżej), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Na podkreślenie zasługuje w szczególności brak jakichkolwiek czynności organu w sprawie w roku 2021.
Trudności organizacyjne, znaczne obciążenie pracowników, ich duża rotacja czy maksymalne wykorzystanie przez organ posiadanych zasobów, nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających postępowania organu. Nie mogą także stanowić uzasadnienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy zainicjonowanej wnioskiem skarżącej. Podobnie, jak w przypadku powoływania się przez organ na rozpoznawanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Ponadto, trzeba zauważyć, że nawet przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, termin 2 miesięcy liczony od daty otrzymania akt przez organ, to jest od 5 września 2019 r. upływał z dniem 5 listopada 2019 r.
Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt administracyjnych przedstawionych przez organy. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że wnioskowane przez skarżącą świadczenie wychowawcze zostało przyznane. Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie był uprawniony do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym czasie (brak żądania w tym zakresie). Przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska, że przyznanie wnioskowanego świadczenia powinno skutkować oddaleniem skargi, która została wniesiona w dniu 3 lutego 2022 r., zaś rozpoznanie wniosku nastąpiło dopiero po wpłynięciu skargi do organu.
Natomiast orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r.; sygn. akt II SAB/Bk 38/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.
Tak więc, kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia opisane powyżej zachowanie się organu, a w szczególności długotrwały okres prowadzenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie nastąpiło znaczne przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca na rozpoznanie wniosku czekała jak już podniesiono ponad 2 lata i 5 miesięcy. Trzeba też mieć na uwadze charakter świadczeń, które były wnioskowane przez skarżącą na dwoje małoletnich dzieci. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę, że sytuacja w jakiej się aktualnie znalazła skarżąca, wynika wprost z naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Powyższe przemawia również za uznaniem, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista przewlekłość organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca. Podkreślenia wymaga również to, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd - może - przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przyznanie stronie sumy pieniężnej, co należy podkreślić, ma charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, a także uwzględniając opisaną postawę organu, który przez tak długi okres czasu nie czynił kroków, aby rozpoznać sprawę, uchybiając przy tym obowiązkom nałożonym na niego przez przepisy prawa, kierując się zapisami art. 149 § 2 p.p.s.a., postanowił przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, zwłaszcza w sytuacji tak długotrwałego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy, a jej wysokość spełnia niewątpliwie kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Co prawda w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca wystąpiła z żądaniem przyznania na jej rzecz kwoty 10.000 zł. Jednak występując z żądaniem zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej nie uzasadniła żądania wysokości dochodzonej kwoty. W tym zakresie, skarżąca we wniesionej skardze podniosła, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia. Sąd uwzględnił jednak, że sytuacja w jakiej się znalazła skarżąca, wynikała wprost z naruszenia jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Oceniając natomiast przedstawiony powyżej całokształt działań organu oraz mając na względzie jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy uznał, że niniejsza sankcja powinna służyć zdyscyplinowaniu organu i doprowadzeniu do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowań. W świetle powyższego, nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było uzasadnione.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).