III SAB/Gd 73/24

III SAB/Gd 73/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
658
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2371/24 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 133
art. 48d ust. 12
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni w wydaniu decyzji w sprawie zaprzestania wypłaty żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego 1. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni do wydania decyzji w sprawie zaprzestania wypłaty S. K. świadczenia mieszkaniowego - w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni na rzecz S. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia mieszkaniowego, zarzucając naruszenie:
1. art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa", który wskazuje, że odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego następuje w formie decyzji administracyjnej;
2. art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia;
3. art. 104 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej;
4. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
5. art. 7a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 27 października 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni zawiadomił skarżącą o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego z dniem 21 października 2022 r. Odpowiadając na wniosek skarżącej o wydanie decyzji w tej sprawie, organ pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. poinformował ją, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego w tej formie.
Skarżąca nie zgodziła się z pismem organu o odmowie wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, wykładnia przepisu art. 48d ust. 12 ustawy wskazuje, że odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie jest czynnością materialno-techniczną, gdyż prowadzi do pozbawienia strony prawa, a także narusza podstawowe zasady określone w k.p.a. Pogląd ten znalazł swoje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK1349/15, w którym stwierdzono m.in., że "w razie odmowy przyznania żołnierzowi tego świadczenia należy wydać decyzję odmowną".
Skarżąca nie otrzymała ze strony organu uzasadnienia decyzji o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wobec czego nie ma żadnych podstaw do tego, aby dochodzić swojego prawa tak w toku instancji administracyjnej jak i przed Sądem, a które to prawo wynika z art. 21 ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy, przypadku gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi, jednemu z małżonków przysługuje prawo do zakwaterowana realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a drugiemu w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego; w przypadku braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, prawo do zakwaterowania jest realizowane w formie przydziału miejsc w internacie albo kwaterze internatowej, albo w formie wypłaty świadczeń mieszkaniowych. Małżonkowie wybierają, na ich wniosek, formę realizowania prawa do zakwaterowania. Małżonkowi, który wybrał realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie przysługuje norma na małżonka, który korzysta z innej formy realizacji prawa do zakwaterowania. Przedmiotowa sytuacja zaistniała w przypadku skarżącej, której mąż był żołnierzem zawodowym i który zrealizował swoje prawo poprzez odprawę mieszkaniową bez normy na żonę. Mąż zrealizował prawo do zakwaterowania w formie odprawy mieszkaniowej w wysokości 3 norm (na siebie oraz dwoje dzieci). Pozbawienie prawa do świadczenia mieszkaniowego było więc bezpodstawne, jednakże ze względu na brak decyzji w tym zakresie nie może być zweryfikowane przez powołany do tego Sąd.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bo nie wydał żadnej decyzji, która kończyłaby to postępowanie i uzasadniałaby podstawy zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego skarżącej. Żądanie przez skarżącą przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej podyktowane jest nieuzasadnionym pozbawieniem świadczenia mieszkaniowego i długotrwałym oraz kosztownym procesem dochodzenia do wydania decyzji administracyjnej przez organ.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a." i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni wniósł o jej oddalenie.
Organ przedstawiając przebieg sprawy podał, że skarżąca, jako żołnierz zawodowy pełniący służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr [...] w G., realizowała swoje prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie złożonego w dniu 19 sierpnia 2019 r. wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Świadczenie mieszkaniowe wypłacane było zgodnie z uprawnieniem skarżącej i dokonanym przez nią wyborem, na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy, który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.
Skarżąca wybrała świadczenie mieszkaniowe jako formę realizacji jej prawa do zakwaterowania i to świadczenie było jej wypłacane zgodnie z art. 48d ust. 7 ustawy, na podstawie wniosku z 19 sierpnia 2019 r. We wniosku tym skarżąca wskazała, iż pozostaje w związku małżeńskim z K. K. - również żołnierzem zawodowym. Organ żądanie rozpoznał pozytywnie, o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia 6 września 2019 r. Skarżąca otrzymywała świadczenie w okresie od 12 sierpnia 2019 r. do 20 października 2022 r.
Dnia 21 października 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni wypłacił K. K. odprawę mieszkaniową (decyzja z dnia 28 września 2022 r. nr OG-DZ.412.202.2022/3/234) i z tym dniem zakończył wypłatę świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącej, która informację o tym otrzymała w piśmie oznaczonym datą 27 października 2022 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 21 ust. 6 pkt. 2 ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego), jeżeli on lub jego małżonek (z zastrzeżeniem ust. 10) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r. Uprawnienie skarżącej do wypłaty przedmiotowego świadczenia ustało zatem z chwilą zaistnienia przesłanki negatywnej w postaci otrzymania przez jej małżonka wypłaty odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie w sprawie nie zachodzi przywołany wyżej wyjątek z art. 21 ust. 10 ustawy.
W dniu 20 grudnia 2023 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej, w którym wniosła ona o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Odpowiadając na ten wniosek organ w piśmie z dnia 4 stycznia
2024 r. (doręczonym 9 stycznia 2024 r.) poinformował skarżącą, że zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie następuje w formie decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2024 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, rozpatrując ponaglenie skarżącej, stwierdził że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania w sprawie zakończonej wypłatą świadczenia mieszkaniowego.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Gdyni podniósł, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego następuje poprzez jego wypłatę, co w sprawie nastąpiło. Stanowi to czynność materialno-techniczną. Zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest również czynnością materialno-techniczną. Ustawodawca nie przewidział bowiem w ww. zakresie decyzji administracyjnej. Przy czym właściwy dyrektor oddziału regionalnego Agencji - realizując zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) - zawiadamia żołnierza o pozytywnie rozpoznanym wniosku. Analogicznie wnioskodawca jest zawiadomiony, gdy wypłata ustaje. W takim przypadku brak jest jednakże podstawy materialno-prawnej, by orzec w formie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych
w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności.
Skarżąca spełniła wymóg skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu jakim jest wniesienie ponaglenia, co uzasadniało merytoryczne rozpatrzenie skargi.
Zgodnie z art. 21 ustawy:
1. Żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.
2. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
3. Żołnierz zawodowy wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2.
4. (uchylony).
5. (uchylony).
6. Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:
1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.
Skarżąca złożyła 10 czerwca 2022 r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie i skarżąca otrzymywała świadczenie. Zgodnie z art. 48d ust. 14 i15 ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji każdego miesiąca sporządza wykaz wypłat świadczenia mieszkaniowego należnego za poprzedni miesiąc, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, na podstawie wykazu sporządzanego przez tego dyrektora. W przypadku przyznania świadczenia organ nie wydaje zatem decyzji.
Pismem z dnia 27 października 2022 r powiadomiono skarżącą o zakończeniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego w związku z wypłatą na rzecz jej małżonka odprawy mieszkaniowej. Skarżąca kwestionuje prawidłowość zaprzestania wypłaty świadczenia.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy w związku z zaprzestaniem wypłaty żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego organ winien wydać w tej sprawie decyzję.
Przepis art. 48d ust. 12 ustawy stanowi, że odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną (art. 48d ust. 13 ustawy).
Przepis art. 48d ust. 12 ustawy w zakresie w jakim dotyczy "odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego" jest, co do zasady, interpretowany jako przepis dotyczący formy załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Negatywne rozpatrzenie takiego wniosku skutkuje koniecznością wydania decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z administracyjnego trybu odwoławczego a następnie trybu skargowego do sądu administracyjnego.
Ustawodawca nie przewidział w sposób wyraźny formy zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przyznanie świadczenia następuje w postaci czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie tego świadczenia. Praktyką organów w sytuacji utraty prawa do świadczenia mieszkaniowego jest zaprzestanie wypłaty i powiadomienie o tym uprawnionego pismem.
W ocenie Sądu, skarżąca słusznie zarzuca, że tak forma stwierdzenia utraty uprawnienia nie zabezpiecza w sposób właściwy jej uprawnienia do kontroli pozbawienia prawa w administracyjnym toku instancji a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Odmowa przyznania uprawnienia w sytuacji rozpoznawania wniosku następuje decyzją, przewidzianą w art. 48d ust. 12 ustawy. Zaprzestanie realizowania przyznanego już świadczenia mieszkaniowego wywołuje dla strony, z punktu widzenia jej interesu, skutek porównywalny do skutku jaki wykołuje pierwotna odmowa przyznania uprawnienia. W istocie prowadzi bowiem do sytuacji, w której stronie nie wypłaca się świadczenia. Stwierdzenie utraty uprawnienia oparte jest na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające dalsze uzyskiwanie przez stronę świadczenia. Zakres badanych uprawnień i zaistniały dla strony skutek w obu sytuacjach jest zatem porównywalny. Brak jest, w ocenie Sądu, podstaw by dwie zbliżone sytuacje podlegały zupełnie innemu trybowi rozstrzygania i w sposób zasadniczy różniły się zakresem przysługujących żołnierzowi uprawnień. Między odmową przyznania uprawnienia i zaprzestaniem realizowania uprawnienia istnieje bowiem istotna zbieżność w zakresie skutku takich działań organu w sferze praw żołnierza.
Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przepis art. 15 k.p.a. przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, stosowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (uchwała SN z 1.12.1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997/7, poz. 82, oraz wyrok SN z 9.06.1999 r., III RN 15/99, OSNAPiUS 2000/10, poz. 378). Wyjątki te "nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności" (wyrok TK z 6.12.2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10, poz. 113; por. także J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 198–201). Postępowanie administracyjne może być jednoinstancyjne, jeżeli wynika to z niebudzącej wątpliwości treści przepisu szczególnego, który może postanowić, że: "Postępowanie w sprawie X jest jednoinstancyjne" albo że: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie". Przepis art. 15 in fine nie może być natomiast rozumiany jako dyrektywa interpretacyjna budzących wątpliwości przepisów szczególnych; wątpliwości te powinny być bowiem wyjaśniane i rozstrzygane na korzyść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i prawa osoby do zaskarżenia decyzji administracyjnej do drugiej instancji. Tym bardziej nie może być pojmowany jako swoiste upoważnienie dla ustawodawcy zwykłego do ograniczania konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Wprowadzenie przez ustawodawcę postępowania jednoinstancyjnego musi być zawsze interpretowane jako ograniczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (aspekt organizacyjny) i zarazem ograniczenie prawa strony postępowania do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji; w tym drugim przypadku odnośne ustawy muszą spełnić wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego (System Informacji Prawnej LEX/el. 2024).
Powyższe zasady i konieczność ich realizacji w postępowaniu w sprawie zaprzestania wypłaty świadczenia mieszkaniowego, prowadzą do wniosku, że strona tego postępowania winna mieć możliwość uzyskania decyzji w tej kwestii. Możliwość ta wynika z ogólnej zasady załatwiania spraw dotyczących uprawnień strony decyzją administracyjną, jak i normy art. 48d ust. 12 ustawy, którą do takiego stanu faktycznego można zastosować w drodze analogii. Zaprzestanie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nosi bowiem w sobie element odmowy dalszej wypłaty tego świadczenia.
Sąd ma świadomość, że w większości przypadków nie ma sporu między żołnierzem a organem co do zasadności zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W takich sytuacjach wydawanie decyzji jest zbędne. Niemniej jednak w sytuacji sporu wydanie decyzji administracyjnej umożliwi właściwą kontrolę stanowiska organu w kwestii utraty uprawnienia.
W przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego, ustawodawca przewidział konstrukcję, w której dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości (art. 48d ust. 13 ustawy).
W ocenie Sądu, analogicznie, w przypadku zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego, organ winien powiadomić o tym stronę, niemniej w sytuacji zakwestionowania stanowiska organu przez stronę, stronie służy prawo do uzyskania rozstrzygającej tę kwestię decyzji administracyjnej. Mimo wniosku skarżącej decyzją taka nie została przez organ wydana.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organu do wydania w sprawie decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
Jednocześnie Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów prawa, lecz przekonania organu, że postępowanie nie powinno zakończyć się wydaniem decyzji. Kwesta ta niewątpliwie nie była oczywista i mogła budzić wątpliwości organu. Wklucza to przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu przez organ przepisów prawa.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej.
Zastosowanie środka w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie z taką sytuacją nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.