III SAB/Łd 113/22

III SAB/Łd 113/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 § 1, art. 12 , art. 35 § 2 - 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1-2 art. 61 § 3 i 3a, art. 64 § 2, art. 77 § 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 1-4, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 151, art. 154 § 6, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 91
art. 112a ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2022 poz 91
art. 13 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 17 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 roku sprawy ze skargi D. H. B. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku D. H. B. z dnia 26 sierpnia 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego D. H. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu 26 sierpnia 2021 r. cudzoziemiec D. B., złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączył oryginały dokumentów: ZUS- Informacja dla osoby ubezpieczonej, ZUS P ZUA, oświadczenie o zapewnieniu zakwaterowania, potwierdzenie opłaty za złożony wniosek oraz niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: dokumentu podróży oraz umowy o pracę. Wniosek ów został w dniu 11 grudnia 2021 r. został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.
W dniu 13 maja 2022 r. pełnomocnik cudzoziemca (w aktach sprawy brak pełnomocnictwa) wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP, ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. Następnie, w dniu 26 maja 2022 r., pełnomocnik strony wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP, kolejne ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. Niemniej jednak pismem z dnia 30 maja 2022 r. strona wniosła o uznanie tegoż ponaglenia – tj. pisma z dnia 26 maja 2022 r. - za niebyłe. W dniu 2 czerwca 2022 r. Wojewoda Łódzki, w odpowiedzi na ponaglenie przedstawił, z zachowaniem przewidzianego w przepisach prawa terminu, swoje stanowisko w sprawie, a następnie wraz z odpisem akt przekazał je do rozpatrzenia organowi II instancji – Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przy czym organ ten, tj. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. uznał ponaglenie strony skarżącej za nieuzasadnione.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu 20 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony złożył ponownie wniosek o pobyt czasowy i pracę, załączając niepotwierdzone za zgodność kopie: pełnomocnictwa oraz dokumentu podróży. A w dniu 22 lipca 2022 r. pełnomocnik strony dołączył kolejne dokumenty, tj.: 4 aktualne fotografie, załącznik nr 1, informację starosty, dwa oświadczenia oraz stronę nr 7 i 8 wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z podpisami cudzoziemca. Wniosek ów organ potraktował jednak jako uzupełnienie tego, który wpłynął do organu w dniu 26 sierpnia 2021 r. Na dzień 26 lipca 2022 r. zweryfikowano czy cudzoziemiec figuruje w rejestrze osób niepożądanych i SIS. Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia tych braków wyznaczając jej termin na dzień 12 października 2022 r. Następnie, w dniu 26 sierpnia 2022 r., ów kolejny wniosek strony skarżącej (z dnia 20 kwietnia 2022 r.) został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. Przy czym organ potraktował ów kolejny wniosek jako uzupełnienie wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r.
W dniu 2 sierpnia 2022 r. pełnomocnik cudzoziemca, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi. Zarzucając naruszenie przepisów obowiązującego prawa, tj.:
- art. 6 kpa, poprzez działanie wbrew przepisom prawa;
- art. 12 kpa, poprzez bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji;
- art. 35 kpa w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, poprzez niestosowanie się przez organ do terminów określonych w ustawie, co skutkuje przewlekłością postępowania administracyjnego;
- art. 36 kpa, poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie powiadomienie o przyczynach zwłoki oraz nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy.
W konsekwencji pełnomocnik skarżącego wniósł o wyznaczenie 30 dniowego terminu do wydania decyzji, nałożenie na Wojewodę Łódzkiego kary w postaci nawiązki w wysokości 3000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, m.in. na obłożenie pracą urzędu a nadto zaznaczył, że w zakresie roszczenia o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej - nie została wykazana krzywda. Dodatkowo, powołując się na przepisy prawa, organ zaznaczył, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest legalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: ppsa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga na bezczynność, a także na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Odnotować należy, iż wniesienie skargi na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ppsa). Skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, Lex nr 1398173; z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). Jak wynika z przesłanych do sądu akt administracyjnych sprawy strona skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła tego wymogu formalnego – wnosząc ponaglenie pismem z dnia 13 maja 2022 r. Następnie, w dniu 2 sierpnia 2022 r., wniosła ona skargę do sądu.
Odnotować również należy, iż terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 ppsa, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. (por. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, Lex nr 1081047; z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, Lex nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, Lex nr 1080508; z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, Lex nr 2345709; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, Lex nr 2493166; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, Lex nr 2633252; z dnia 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, Lex nr 2646298; z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, Lex nr 2724257; z dnia 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, Lex nr 3090864; z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, Lex nr 3280175; z dnia 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, Lex nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowanych w: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, Lex nr 1153834; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, Lex nr 2097662; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim, a zatem skarga była dopuszczalna.
Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).
W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Sąd stoi bowiem na stanowisku, iż stan bezczynności organu niejako konsumuje przewlekłość postępowania. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej: kpa). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do władzy publicznej, w tym do działań organów administracji publicznej (art. 8 § 1 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016 r., s. 59 - 60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w treści art. 35 § 3 kpa ustawodawca wskazał, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3a kpa). Przy czym ustawodawca wskazał, iż przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Z kolei o przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011 r., s. 70 - 71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. chociażby: wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 kpa w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa).
Odnotować również należy, iż w kpa bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (art. 37 § 1 pkt 1 kpa), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa).
Na gruncie art. 149 ppsa z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest jej załatwienie "niezwłoczne", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.
Dostrzec również należy, że zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane są z nieuzasadnionym opóźnianiem załatwienia sprawy. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Przyjąć jednak należy, że stan bezczynności konsumuje niejako przewlekłość postępowania (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2022 r., II SAB/Ol 15/22).
Zauważyć w tym miejscu należy, że w toku kontrolowanego postępowania – tj. w dniu 29 stycznia 2022 r. - weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej: "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, który dodała wskazana powyżej ustawa zmieniająca, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa; lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione; lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Tym samym więc dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Równocześnie na mocy art. 13 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy zmieniającej cytowane rozwiązania prawne mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W ocenie sądu rozwiązania prawne zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do bezczynności (przewlekłości) zaistniałych wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do jej zwalczania. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 26 sierpnia 2021 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do organu) należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość i bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 10 sierpnia 2021 r., który wpłynął do organu administracji w dniu 26 sierpnia 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 17 grudnia 2021 r. Następnie, dopiero w dniu 11 grudnia 2021 r. ów wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. W dniu 20 kwietnia 2022 r. strona skarżąca ponowiła swój wniosek (został on zarejestrowany w systemie Pobyt w dniu 26 sierpnia 2022 r.), który został potraktowany jako uzupełnienie pierwszego wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r. W dniu 13 maja 2022 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, a organ ten przekazał je do rozpatrzenia organowi II instancji w dniu 2 czerwca 2022 r., a organ odwoławczy – tj. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców - postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Z kolei skarga do sądu administracyjnego wpłynęła do organu w dniu 2 sierpnia 2022 r. Następnie w dniu 24 sierpnia 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca - na dzień 12 października 2022 r. - do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży. Przy czym w dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd, wniosek cudzoziemca nie został rozpoznany.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa) lub – w sytuacji, gdy żądanie strony jest wniesione drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a kpa). Nie ma zatem istotnego znaczenia fakt, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien bowiem wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 kpa, niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97 (opubl. w: "Serwis Podatkowy" z 2001 r., nr 7, s. 63; oraz z dnia 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14; jak również wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA), a nadto por.: P. Przybysz, Komentarz do art. 61 kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el, 2021 r.; M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61 - 126. Tom II, Wyd. UW-M 2020 r.; oraz H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Komentarz do art. 61, WKP 2019 r.). Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilkanaście miesięcy po upływie przewidzianych w przepisach kpa terminów do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada bowiem na organ administracji obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, a w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Przy czym weryfikacja taka powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.
Sąd dostrzega, iż złożony przez stronę skarżącą wniosek był niekompletny nie zmienia to jednak faktu, iż skoro wniosek ów wpłynął w dniu 26 sierpnia 2021 r. to organ powinien był go zweryfikować pod względem kompletności, a w przypadku stwierdzenia jego niekompletności niezwłocznie wezwać do usunięcia dostrzeżonych uchybień – tak aby możliwym było zakończenie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji w rozsądnym terminie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, stosowne wezwanie zostało skierowane do strony dopiero pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Zatem w świetle przesłanych do sądu akt sprawy nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji w dniu 26 sierpnia 2021 r. i jak wynika z akt sprawy wniosek ów nie został załatwiony mimo upływu ponad roku od tej daty. Tym samym więc w ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji. Organ administracji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, gdyż we wskazanym okresie, jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień organu, nie podjął w sprawie w istocie żadnych czynności. Podkreślić należy, że organ rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – wzywając stronę do uzupełnienia wniosku pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. i wyznaczając jej termin na uzupełnienie wniosku na dzień 12 października 2022 r. Co więcej do czasu rozpoznania sprawy przez sąd organ nie wydał aktu kończącego postępowanie. Zatem w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach kpa. Nadto nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia oraz o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Co więcej, podważa ono również wyrażoną w art. 8 § 1 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony. Tym samym więc w ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji. Zatem wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 1 sentencji wyroku).
Wymaga przy tym podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w niniejszej sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania.
Wskazać należy, iż zdaniem sądu w sprawie nie znajdował zastosowania przywoływany przez organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt czasowy albo pobyt stały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., a w art. 1 ust. 1 i 2 wskazano na jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy i ich małżonków, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zatem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi - skarżący bowiem jest obywatelem Wietnamu.
Ustalenie, że w sprawie miała miejsce bezczynność w załatwieniu wniosku strony skarżącej zobowiązuje sąd do oceny charakteru tego naruszenia prawa przez organ. Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnotować, iż kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; a także wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji (ponad 19 tysięcy w momencie złożenia wniosku przez skarżącego) są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, czy arogancji wobec skarżącego. Uwzględniając niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz warunki pandemiczne COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organu - okres opieszałości nie jest rażąco nadmierny.
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności, które jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Na mocy art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Na tle redakcji art. 149 § 2 ppsa trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19; a także wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).
Wobec stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej oraz nie zdecydował o nałożeniu grzywny na organ. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ppsa, stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan stwierdzonej bezczynności. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 ppsa możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16, Lex nr 2255882; z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16, Lex nr 2298889; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, Lex nr 2376509; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, Lex nr 2440285). W świetle okoliczności sprawy należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi brak stosownej argumentacji odnośnie przyznania sumy pieniężnej (określonej przez pełnomocnika strony skarżącej nawiązką). W świetle powyższego sąd uznał, iż należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność organu. Mimo nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie skarżący – co podkreślono w odpowiedzi na skargę - może legalnie przebywać na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można również uznać by zwłoka organu miała charakter celowy. Z tych względów w pkt 4 sentencji wyroku sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) – pkt 3 sentencji wyroku.
a.l.