III SAB/Gd 65/25

III SAB/Gd 65/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
(art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 151, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S.P. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz S. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. S. P. (obywatel Białorusi) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W skardze skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", poprzez niezałatwienie sprawy we wskazanym terminie; art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). dalej także "u.o.c.", poprzez niezałatwienie sprawy we wskazanym terminie; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zasadę zaufania do władzy publicznej.
Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o:
1.zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w terminie 14 dni od rozpatrzenia niniejszej skargi;
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
3.stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce i rażącym naruszeniem prawa;
4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł;
5.zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący wykonywał pracę na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydanego w dniu 10 maja 2023 r. w celu wykonywania pracy dla i na rzecz Fundacji R. Wobec zakończenia stosunku pracy z ówczesnym pracodawcą i planowanej zmiany zatrudnienia, stosownie do art. 120 ustawy o cudzoziemcach skarżący złożył w dniu 2 sierpnia 2024 r. (data nadania Pocztą Polską) wniosek o zmianę zezwolenia w zakresie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. W międzyczasie nowy pracodawca skarżącego złożył oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, na mocy którego wnioskodawca rozpoczął stosunek pracy.
Od dnia złożenia wniosku żadne czynności w sprawie nie zostały podjęte przez organ. Wobec upływu terminu do załatwienia sprawy w dnia 23 października 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzi w dniu 27 listopada 2024 r. złożył ponaglenie. W ocenie skarżącego, brak podjęcia jakichkolwiek działań przez ponad 5 miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa. Organ nie tylko nie rozpatrzył sprawy we wskazanym terminie, ale nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia.
Skarżący podkreślił, że przedłożył wszelkie wymagane prawem dokumenty, pozwalające na zmianę zezwolenia, zgodnie z wnioskiem. Organ we wskazanym wyżej okresie nie wezwał skarżącego do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, czy dowodów. Prowadzi to do wniosku, że sprawa powinna zostać rozpatrzona na podstawie pierwotnego wniosku, bez konieczności uzupełnienia, gdyż nie jest szczególnie skomplikowana.
Zaznaczono także, że zwłoka organu doprowadziła do powstania szkody na majątku skarżącego. Skarżący jest cudzoziemcem, nie władającym językiem polskim, co znacznie utrudnia, a wręcz uniemożliwia samodzielne występowanie przed organami władzy publicznej. Zmiana zezwolenia jest niezbędna do zalegalizowania pobytu i pracy na terytorium RP oraz wypełnienia innych obowiązków, nałożonych na skarżącego przepisami prawa. Z uwagi na wskazane okoliczności skarżący zobowiązany był do poniesienia kosztów asysty prawnej i zastępstwa procesowego w sprawie. Bezczynność organu prowadzi do konieczności podejmowania dodatkowych działań ze strony pełnomocnika, w szczególności kontaktu z infolinią, sporządzania wniosków i pism, co generuje dodatkowe koszty. Zasądzenie wnioskowanej kwoty jest więc niezbędnym środkiem kompensacyjno-dyscyplinującym organ.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że decyzją z 19 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski orzekł o zmianie decyzji Wojewody Pomorskiego SO-XII.6151.21921.2022.DK z 10 maja 2023 r. o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ważnego do dnia 24 kwietnia 2026 r. (decyzja została doręczona w dniu 31 grudnia 2024 roku i uprawomocniła się z dniem 14 stycznia 2025 r.).
W przypadku przyjęcia sprawy do rozpoznania organ wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 2 ppkt a, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa pomocowa", zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Organ przedstawił przebieg postępowania. Podał, że skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w dniu 16 czerwca 2024 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem "o umorzenie postępowania - ponowne złożenie wniosku" (przed tut. organem toczyło się postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia, które pełnomocnik wnioskodawcy chciał umorzyć). Pismem z dnia 17 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski wezwał cudzoziemca do przedłożenia formularza wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 6 sierpnia 2024 r. wymagane dokumenty zostały uzupełnione. W dniu 22 października 2024 r. sprawa została przekazana do merytorycznego rozpatrzenia. W dniu 25 października 2024 r. wpłynął wniosek o przyspieszenie, a w dniu 28 listopada 2024 r. ponaglenie. Zgodnie z zaleceniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dotyczącym stosowania regulacji zawartych w art. 100c ustawy specjalnej do wszystkich cudzoziemców oraz zaprzestaniem przesyłania do Urzędu ponagleń, odnotowano wpływ pisma w systemie "POBYT" i pozostawiono je w aktach sprawy. Decyzją z dnia 19 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski zakończył postępowanie, uwzględniając żądanie cudzoziemca. Korespondencja została wysłana do pełnomocnika 24 grudnia 2024 r. i doręczona 31 grudnia 2024 r. Od decyzji nie wniesiono odwołania. W dniu wydania decyzji, tj. 19 grudnia 2024 r. wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody Pomorskiego.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3, w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 30 września 2025 r.
O wejściu w życie ww. przepisów i zawieszeniu biegu terminów w sprawach wyszczególnionych w art. 100c ustawy pomocowej oficjalny komunikat zamieścił na swojej stronie internetowej Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. W informacji tej wskazano m.in., że zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Organ wskazał, że zgodnie z normą art. 100c ustawy pomocowej nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji. Wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa.
Ponadto, zdaniem organu art. 100c i 100d ustawy pomocowej winny być interpretowane zgodnie z ich wykładnią językową i systemową, skutkiem czego należy posiłkować się definicją "cudzoziemca" przyjętą w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie z nią, cudzoziemiec to "każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego". Skutkiem takiej wykładni jest stosowanie obu przepisów do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej.
Organ na poparcie wskazanej argumentacji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Ponadto organ podkreślił, że w czasie trwania postępowania dysponował 22 pracownikami merytorycznymi, w związku z czym na jednego pracownika przypadało średnio 1877. Mając więc na uwadze możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że urząd mógł procedować szybciej w niniejszej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego w związku z wydaniem przez organ decyzji zmodyfikował żądanie skargi, poprzez rezygnację z zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z dnia 26 listopada 2024 r.
W związku z argumentacją organu należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Ustawa ta w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:
1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
3. Ustawa określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.
Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 854 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.).
Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podziela powyższego stanowiska, czemu od lat daje wraz w konsekwentnie jednolitym w tym zakresie orzecznictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22, CBOSA).
Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).
Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.
W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.
Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją się nie zgadza i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed dniem 24 lutego 2022 r.
Uzasadnienie regulacji zawartych w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie. o cudzoziemcach, w stosunku do której ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma charakter szczególny.
Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.
Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.
Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1, dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.
Przytoczona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne, nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji. Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 37 ust. 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, ust. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.
W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.
Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.
Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji (czy też obywatelach innych państw, przybyłych do Polski także po tej dacie), którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.
Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Na okoliczności takie powoływał również organ w niniejszej sprawie.
Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.
Interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.
Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi.
Należy wreszcie podkreślić, że w dacie orzekania przez sąd upłynęły już 3 lata od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Wiele z tych osób zdążyło już powrócić do Ukrainy. Trudno jest obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie nadal uzasadniałyby pozbawienie wszystkich cudzoziemców instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji i przewlekłością prowadzonego przez nie postępowania.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 19/25.
Zdaniem sądu pytającego:
1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 – 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE) długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość);
2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako:
a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP);
b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP);
c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz
d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP).
Szczegółowe uzasadnienie pytania prejudycjalnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl) i zbyteczne jest w tym miejscu jego powoływanie w całości. Należy jedynie w pełni podzielić argumentację WSA w Gliwicach, stojącego na stanowisku, że postępowanie administracyjne o udzielenie obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową, co oznacza konieczność poszanowania postanowień Karty Praw Podstawowych (w świetle jej art. 51 ust. 1) oraz zasad unijnych, także przez organy i sądy krajowe. Jedną z tych zasad jest prawo do dobrej administracji ustanowione w art. 41 KPP. Z wcześniejszych rozważań wynika jednoznacznie, że wyłączenie sądowej ochrony wszystkich cudzoziemców wobec bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania jaskrawo narusza to prawo.
WSA w Gliwicach trafnie zwrócił uwagę na to, że tymczasowa ochrona udzielana wysiedleńcom z Ukrainy (art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy) przedłużona decyzją wykonawczą Rady [UE] 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. wyraźnie wskazuje, że decyzja ta nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Słusznie zatem podkreśla sąd pytający, że powoływanie się przez sąd krajowy na te decyzje dla poparcia ograniczenia praw podstawowych (a nie ich zapewnienia) wydaje się być sprzeczne z celem samej decyzji i świadczy o głębokiej rozbieżności w interpretacji przepisów krajowych oraz międzynarodowych, w tym EKPCZ i regulacji unijnych, ze szkodą dla cudzoziemców – obywateli państw trzecich, będących pod ochroną Unii Europejskiej.
Jak trafnie wskazał w w/w uzasadnieniu sąd pytający, powołane w pytaniu prejudycjalnym orzecznictwo TSUE nie akceptuje istnienia sytuacji podlegających prawu Unii, w których prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Środki, które są nie do pogodzenia z prawami podstawowymi, są niedopuszczalne w prawie Unii ze względu na poszanowanie zasad pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności tego prawa w wyniku ochrony praw podstawowych, które nie może różnić się w zależności od danego prawa krajowego Tymczasem regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy interpretowane w sposób jaki czyni to organ administracji naruszają prawo do dobrej administracji.
Zarówno zatem przyjęcie wykładni przepisów specustawy ukraińskiej ograniczającej krąg podmiotów objętej jej regulacjami do osób wymienionych w jej art. 1, jak i uznanie, że przedłużanie działania ograniczeń wynikających z art. 100c i 100d ustawy o pomocy narusza prawo europejskie, powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania, czy rozpoznający sprawę organ dopuścił się bezczynności.
Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art.36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy:
1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 17 czerwca 2024 r. Pismem z dnia 17 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski wezwał cudzoziemca do przedłożenia kompletnie wypełnionego i podpisanego formularza wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 6 sierpnia 2024 r. wpłynęły do organu wymagane dokumenty. W dniu 22 października 2024 r. sprawa została przekazana do merytorycznego rozpatrzenia. W dniu 25 października 2024 r. wpłynął wniosek skarżącego o przyspieszenie rozpoznanie sprawy, a w dniu 28 listopada 2024 r. wpłynęło ponaglenie.
W związku z tym Sąd ocenił, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji okazała się uzasadniona. Termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ znacznie przekroczony. Tymczasem działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Co ważne, z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ wystosował do skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis.
Sąd zaznacza, że wydanie decyzji w dniu 19 grudnia 2024 r. nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi przez stronę pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. Sąd nie widzi podstaw do umorzenia postępowania sądowego w tych okolicznościach, zważywszy, że ustawodawca przewidział, że uwzględniając skargę na bezczynność organ może zobowiązać organ do wydania aktu albo podjęcia czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. znajduje zastosowanie właśnie w sytuacji gdy zostanie ustalone przez Sąd, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał bezczynny, a dopiero później - i jednocześnie przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd - wydał decyzję w sprawie.
Z uwagi na fakt, że organ wydał przed posiedzeniem Sądu decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji.
W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako niezasadną co do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na tle redakcji art. 149 § 2 P.p.s.a. należy zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).
W okolicznościach niniejszej sprawy przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa. Co ważne, organ dopuścił się bezczynności, lecz przed rozpoznaniem skargi wydał decyzję w sprawie, zgodną z żądaniem skarżącego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym ani charakter sprawy ani nakład pracy pełnomocnika skarżącego, który dodatkowo oceniać należy z perspektywy znacznej ilości skarg sporządzanych przez tego pełnomocnika wnoszonych do tutejszego sądu na tle zbliżonych stanów faktycznych.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl.