III SAB/Gd 64/23

III SAB/Gd 64/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art.  1 ust. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1205
art. 1 ust. 2, art. 31
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w D. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdyni do rozpatrzenia wniosku S. z siedzibą w D. z dnia 15 listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz skarżącego S. z siedzibą w D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie D. z siedzibą w D. (dalej w skrócie jako - "stowarzyszenie" lub "skarżące stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W złożonej skardze skarżące stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdyni do udostępnienia informacji publicznej, o jaką strona skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania.
Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r., stowarzyszenie zwróciło się z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie podania symboli lub numerów decyzji następujących po decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (000463/PA/08/2017,MS.8320.74.2017), przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego małoletniej K. J. zamieszkałej w G. w związku
z uporczywym uchylaniem się przez ojca B. J. od opłacania zasądzonych alimentów. Ponadto, stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji, czy w tej sprawie Prezydent Miasta Gdyni zawiadamiał organy ścigania. Pomimo upływu przewidzianego do przekazania informacji publicznej terminu organ wnioskowanej informacji nie przekazał. W piśmie z dnia 22 listopada 2022 r. organ stwierdził bowiem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i służą
w swej istocie do załatwienia indywidualnego interesu wnioskodawcy.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu stowarzyszenie wskazało,
że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności
o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że informacja o decyzjach administracyjnych i same decyzje administracyjne stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie
do informacji publicznej. Tym samym skoro treść decyzji administracyjnej wydanej
w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy,
to tym bardziej jest nią symbol lub numer decyzji, stanowiący nierozerwalny jej element. Ponadto, nie sposób byłoby przyjąć, że podanie symbolu lub numeru decyzji administracyjnej mogłoby naruszyć prawo do prywatności, czy ochrony danych osobowych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo
do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada
na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), zwana dalej w skrócie: "u.o.d.o.", która w art. 1 ust. 1 wskazuje, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 u.o.d.o., za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 2 u.o.d.o.). Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne), struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne), status majątkowy (cechy ekonomiczne), pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się,
że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich
do kategorii danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację
te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych, co wprost wynika z art. 6 ust. 3 u.o.d.o. stanowiącego,
że informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Nie sposób zatem przyjąć,
że podanie symboli lub numerów decyzji administracyjnych stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności czy ochrony danych osobowych, skoro nie odnoszą się one
do cech pozwalających z łatwością zidentyfikować strony postępowania. Podobne uwagi należy poczynić w odniesieniu do zapytania o kierowanie zgłoszeń o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez organ w związku z nie alimentacją.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o oddalenie skargi.
W ocenie organu, zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej,
jak i samo prawo do takiej informacji ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy
o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Umożliwia to monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję
na powstające nieprawidłowości. Obywatele mają też prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą, bo wiedza o otaczającej
ich rzeczywistości jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania we współczesnym świecie. Definicja przedmiotowa związana jest z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zawartym w nim pojęciu sprawy publicznej. Tak więc nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym.
W tym sensie jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać
na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał w tym kontekście, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących
ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej
musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest natomiast problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób,
czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie
do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu
z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Tym samym, sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia,
która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna
dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja
lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy. Podobnie nie można przy pomocy ustawy starać się o uzyskanie informacji
w swojej własnej sprawie. Ponadto, ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach a z żądania musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
Zdaniem organu, stowarzyszenie zażądało informacji niedotyczących spraw publicznych, lecz konkretnego, indywidualnego postępowania wobec wskazanej z imienia i nazwiska osoby, powołując się przy tym na analizę akt postępowania egzekucyjnego [...]. Natomiast prawo dostępu do akt komorniczych przysługujące stronom i innym uczestnikom postępowania egzekucyjnego, co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (dalej: "k.p.c."), zgodnie z którym rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Treść protokołów i pism może być także udostępniana w postaci elektronicznej za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe (system teleinformatyczny) albo innego systemu teleinformatycznego służącego udostępnianiu tych protokołów lub pism (zasada jawności wewnętrznej postępowania). Podstawą stosowania wymienionego przepisu, również w zakresie dotyczącym dostępu do akt komorniczych, jest natomiast art. 13 § 2 k.p.c., zgodnie z którym przepisy o procesie stosuje się odpowiednio do innych rodzajów postępowań unormowanych w niniejszym kodeksie (przypis własny - a więc również do postępowania egzekucyjnego), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W konsekwencji organ uznał, że przedmiotem pisma była ochrona indywidualnego interesu w konkretnej sprawie (obejmujące czynności podejmowane przez organ na podstawie ustawy z o pomocy osobom uprawnionym do alimentów
w stosunku do określonej osoby).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 529, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie skarżące stowarzyszenie zarzuca Prezydentowi Miasta Gdyni bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem datowanym na dzień 15 listopada 2022 r. We wniosku tym stowarzyszenie domagało się podania: symboli lub numerów decyzji następujących po decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (000463/PA/08/2017; MS.8320.74.2017) przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego małoletniej K. J., a także czy Prezydent Miasta Gdyni w tej sprawie zawiadamiał organy ścigania. Pełna treść przedmiotowego wniosku skarżącego stowarzyszenia została również przywołana na początku niniejszego uzasadnienia.
Na wstępie trzeba wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Udostępnianie informacji w całości reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zwana dalej - "u.d.i.p." lub "ustawą"). Ustawa ta będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z ze zm., dalej - "k.p.a.", z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem nie zachodziła konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2020 r., I OSK 1917/18 i z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18).
W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.).
Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że co do zasady -wszystko - co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).
Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.
Takie zatem bardzo szerokie ujęcie pojęcia informacji publicznej niewątpliwie należy uwzględnić przy rozpoznawaniu złożonego przez skarżące stowarzyszenie wniosku.
Przechodząc dalej to, na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Zgodnie przy tym z treścią art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Natomiast stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek i otwiera ustawowy termin do jego załatwienia. Jednakże, dopiero skuteczne doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest warunkiem powstania po stronie jego adresata obowiązku jego rozpatrzenia. Natomiast w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną, ustawowy czternastodniowy termin od momentu wpływu wniosku do właściwego podmiotu, liczy się od momentu zarejestrowania go na serwerze odbiorcy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., II SAB/Go 181/16).
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Podobnie informacją taką są dane o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1).
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).
Niemniej, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Jednak, co ważne, w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje zasadniczo w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.
W realiach rozpoznawanej sprawy, nie może budzić wątpliwości (i co nie było również kwestionowane), że Prezydent Miasta Gdyni jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej, w rozumieniu powołanego przepisu, są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94).
Spór natomiast dotyczył kwestii czy żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja objęta wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. stanowi informację publiczną. Prezydent Miasta Gdyni w udzielonej odpowiedzi z dnia 22 listopada 2022 r., analogicznie jak w odpowiedzi na skargę, stał na stanowisku, że żądana informacja, nie jest informacją publiczną - służy załatwieniu indywidualnego interesu prywatnego, a nie publicznego. W konsekwencji odpowiadając skarżącemu stowarzyszeniu organ uznał, że wniosek nie może zostać rozpatrzony. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić.
Przede wszystkim, jak już podniesiono w rozważaniach pojęcie informacji publicznej należy rozumieć bardzo szeroko, zaś wyliczenie zawarte art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego lecz tylko przykładowy.
Ponadto, co istotne dla przedmiotowej sprawy, zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowane jest jednolite stanowisko, że decyzje oraz postanowienia wydane przez organy administracji w indywidualnych sprawach stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1396/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 202/12 czy przywołany przez skarżące stowarzyszenie wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1258/08). Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W świetle powyższego, decyzja jest aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym, zawiera bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, stanowi zatem informację publiczną.
Należy zaznaczyć, że w literaturze i judykaturze odróżnia się informację publiczną od nośnika, na którym informacja ta została utrwalona. Nośnikiem treści zawierającej informację publiczną może być karta papieru, na której został sporządzony dokument urzędowy lub taśma zawierająca multimedialny zapis obrad sesji rady gminy. Wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji wydanej przez organ ale również jej postać, a więc sam nośnik informacji jakim jest karta papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2799/13).
Sąd orzekający w pełni aprobuje poglądy judykatury oraz literatury prawa, zgodnie z którymi decyzja administracja stanowi informację publiczną.
Trzeba zatem zgodzić się ze skarżącym stowarzyszeniem, że skoro decyzja administracyjna (zarówno jej treść oraz postać - nośnik) wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną, to jest nią również symbol lub numer sprawy, stanowiący niezbędny (konieczny) jej element. Dla przyjętej w tym zakresie oceny, nie jest również obojętna w tej sprawie okoliczność, że decyzje w stosunku do których został skierowany wniosek (o ile zostały one wydane), dotyczą dysponowaniem środkami pieniężnymi w ramach Funduszu Alimentacyjnego. Fundusz Alimentacyjny zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji (tekst jednolity: Dz.U z 2023 r., poz. 581), stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami finansowymi z budżetu państwa.
Stosownie do art. 31 ust. 1 tej ustawy, przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Podejmowane działania wobec dłużników alimentacyjnych i koszty obsługi świadczeń z funduszu alimentacyjnego są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa na świadczenia rodzinne oraz z dochodów własnych gminy, o których mowa w art. 27 ust. 4 (art. 31 ust. 2). Koszty natomiast podejmowanych działań wobec dłużników alimentacyjnych i koszty obsługi świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynoszą 3% otrzymanej dotacji na świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 6 (art. 31 ust. 3).
Ponadto, nie może ujść uwadze, że decyzje administracyjne są zasadniczo indywidualnymi aktami stosowania prawa, stanowiąc ustalenie wiążących konsekwencji obowiązującej normy prawnej w stosunku do określonego podmiotu. W ujęciu zaś doktrynalnym decyzja jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzy stanowi władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych. Argumentacja organu związana z indywidualnym interesem nie może tym samym odnieść skutku oczekiwanego. Akt ten (decyzja) odnosi się do indywidualnego interesu jej adresata i dotyczy konkretnego oraz zindywidualizowanego postępowania.
Konstatując, w ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, iż żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
Podkreślić należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Jak już podniesiono bezczynność organu może przejawiać się również w nie wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy jest ona objęta zgłoszonym żądaniem, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W dacie wniesienia skargi, jak również w dacie wyrokowania przez Sąd, organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności w odniesieniu do wniosku stowarzyszenia, którego przedmiotem jest informacja publiczna (organ nie udzielił żądanej informacji, jak też nie wydał decyzji odmownej). Zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku z dnia 15 listopada 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd orzekający był zobowiązany nie tylko do stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności lecz także czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I tak, w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r.; sygn. akt II SAB/Bk 38/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.
Tak więc, kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia przede wszystkim okoliczność nie zignorowanie przez organ wniosku skarżącego stowarzyszenia i odniesienie się do niego w ustawowym terminie. Nie można również uznać aby zachowanie się organu stanowiło przejaw uporczywości w braku udzielenia informacji lub aby jego postępowanie wynikało ze złej woli.
Wytyczne dotyczące dalszego postępowania wynikają z poczynionych powyżej rozważań i nakładają na organ obowiązek odniesienia się do wniosku skarżącego stowarzyszenia dotyczącego udostępnienia informacji publicznej.
Organ będzie przy tym pamiętać, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) czy ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 tej ustawy), a także w innych przypadkach przewidzianych przez ustawodawcę.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia kwotę wpisu sądowego w wysokości 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).