III SAB/GD 48/22

III SAB/Gd 48/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne
Inne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1889/22 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149, art. 154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdów 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta R.do rozpatrzenia wniosków skarżącej M. S. z dnia 29 lipca 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. S. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") wnioskami złożonymi w Urzędzie Miasta w R. w dniu 5 sierpnia 2020 r. (datowanymi na dzień 29 lipca 2020 r.) zwróciła się o uzgodnienie lokalizacji zjazdów na działkę nr [...] i nr [...] w R. przedkładając w załączeniu projekty zagospodarowania przedmiotowych działek, na których zaplanowano budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta R. zwrócił się do strony wskazując, że w związku ze złożonymi przez nią wnioskami o ustalenie lokalizacji zjazdów z ulicy [...] chciałby ustalić termin spotkania w celu omówienia szczegółowych warunków utwardzenia drogi publicznej (ul. [...]) na skutek zrealizowania oraz dalszej realizacji inwestycji niedrogowej jaką jest budowa budynków mieszkalnych przeznaczonych na sprzedaż.
W dniu 2 sierpnia 2021 r. M. S. wniosła za pośrednictwem Burmistrza Miasta R. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej w skrócie także jako "Kolegium") ponaglenie wskazując na wielomiesięczne opóźnienie w uzgodnieniu lokalizacji zjazdów z ul. [...] na działkę nr [...] i nr [...] w R. Strona zaznaczyła, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu 30 dni od daty złożenia wniosku, zaś w przypadku uznania, że jest szczególnie skomplikowana w ciągu 2 miesięcy. Jednocześnie strona podkreśliła, że w jej ocenie brak jest podstaw faktycznych i prawnych dla wstrzymywania rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie (zezwolenie) lokalizacji zjazdu i uzależnianie tej kwestii od ewentualnego zawarcia tzw. porozumienia drogowego w trybie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376).
Przekazując ponaglenie do Kolegium, Burmistrz Miasta R. przedstawił swoje stanowisko w sprawie wyjaśniając, że w jego ocenie zasadnym jest uzależnienie wydania uzgodnienia o lokalizacji zjazdów od uprzedniego podjęcia działań mających na celu podpisanie umowy drogowej, przed zezwoleniem na dalszą zabudowę ul. [...]. Organ zaznaczył, że w wyniku działalności deweloperskiej M. S. stan techniczny ulicy uległ znacznemu pogorszeniu. Pomimo wcześniejszego zobowiązania do utwardzenia ulicy [...], jak dotąd nie doszło jednak do podpisania tzw. umowy drogowej, której projekty były przesyłane stronie, która w ogóle nie odniosła się do wezwania wystosowanego do niej przez organ w piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r.
Postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w oparciu o art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") wskazało, ze Burmistrz Miasta R. pozostaje w stanie bezczynności w sprawie zainicjowanej na skutek wniosku strony z dnia 29 lipca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, stwierdziło, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczyło Burmistrzowi Miasta R. termin 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalanie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W uzasadnieniu wskazano, że sprawa nie została załatwiona, w związku z czym należało postanowić jak w sentencji, gdzie jednocześnie czas 2 miesięcy został uznany przez organ jako odpowiedni na załatwienie sprawy - poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu lub poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Kolegium uznało, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odnosząc się do udzielonych przez organ wyjaśnień stwierdziło, że podejmował on w sprawie działania mające na celu jej załatwienie, które zostały udokumentowane w aktach sprawy, jednak strona nie wywiązała się jak dotąd z poczynionych w ich toku ustaleń. Kolegium zwróciło przy tym jednak uwagę, że z akt sprawy nie wynika aby organ dopełnił obowiązków informacyjnych określonych w art. 36 k.p.a.
Przedmiotowe postanowienie wpłynęło do Urzędu Miasta R. w dniu 13 października 2021 r.
Wezwaniami z dnia 10 grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta R. zobowiązał M. S. do złożenia w terminie 10 dni pisemnych wyjaśnień niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów z ul. [...] do działki nr [...] i nr [...]. Organ poinformował w piśmie, że w styczniu 2021 r. został złożony uzgodniony projekt przyłącza gazu na ww. działkach wraz z szafkami gazowymi, a w dniu 18 marca 2021 r. przyłącza te zostały wybudowane na zlecenie Polskiej Spółki Gazownictwa i zostały posadowione pośrodku zaprojektowanych zjazdów (wg. projektu załączonego do wniosku z dnia 29 lipca 2020 r.).
W dniu 30 grudnia 2021 r. do Urzędu Miasta w R. wypłynęły przedłożone przez M. S. dwa poprawione projekty zagospodarowania terenu odnoszące się do działki nr [...] i nr [...] ze wskazanymi lokalizacjami zjazdu, które nie kolidują już z szafkami gazowymi.
W dniu 21 stycznia 2022 r. M. S. złożyła za pośrednictwem Burmistrza Miasta R. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność tego organu w sprawie zainicjowanej na skutek wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej dla działek nr [...] i nr [...] w R.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo złożonego ponaglenia i wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu 29 września 2021 r. postanowienia - którym zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy - Burmistrz Miasta R. do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy, jak też nie poinformował strony o przewidywanym terminie jej zakończenia oraz nie wyjaśnił przyczyn bezczynności. W ocenie strony organ nie podejmuje też w sprawie żadnych działań i czynności oraz w sposób nieuprawniony uzależnia uzgodnienie lokalizacji zajazdu od utwardzenia drogi publicznej (ul. [...]). Świadczy to zdaniem strony o celowym i świadomym przedłużaniu sprawy, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wystąpiła do Sądu o 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2) orzeczenie o istnieniu uprawnienia, to jest lokalizacji zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącej, względnie o zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie miesiąca od dnia wydania orzeczenia 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pismami z dnia 21 stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta R. poinformował M. S., że w związku z uzupełnieniem wniosków dotyczącego uzgodnienia lokalizacji zjazdu poprzez złożenie poprawionych projektów zagospodarowania terenu działek, to z uwagi na zaprojektowanie miejsc postojowych bezpośrednio przy granicy z pasem drogowym konieczne jest zaprojektowanie szykany wysokościowej w postaci ogrodzenia lub barier drogowych aby nie było możliwe bezpośrednie wjeżdżanie z przedmiotowych miejsc na ul. [...]. Dodatkowo strona została zobowiązana do przedłożenia do dnia 10 lutego 2022 r. graficznej prezentacji promieni skrętu oraz drogi manewrowej dla pojazdów parkujących na poszczególnych miejscach postojowych, mające na celu pokazanie możliwego bezkolizyjnego wjazdu i wyjazdu, zarówno z tych miejsc postojowych, jak i z posesji na ul. [...].
W dniu 11 lutego 2022 r. do Urzędu Miasta w R. wypłynęły przedłożone przez M. S. dwa poprawione projekty zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] w R. (pisma datowane na 8 lutego 2022 r.)
Zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2022 r. organ poinformował M. S. w oparciu o art. 10a k.p.a., że w związku z niedostarczeniem do dnia 10 lutego 2022 r. wymaganych dokumentów, zarządca drogi przystąpi do wydania decyzji administracyjnej na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie poinformowano, ze termin załatwienia sprawy przedłuża się do dnia 28 lutego 2022 r.
Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta R. wezwał M. S. do niezwłocznego przystąpienia do podpisania umowy dotyczącej realizacji inwestycji drogowej polegającej na utwardzeniu ul. [...].
Następnie organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę M. S. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, które to dokumenty wpłynęły do tut. Sądu w dniu 23 lutego 2022 r.
Ustosunkowując się do wniesionej skargi, Burmistrz Miasta R. wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało na stan bezczynności, to orzekło jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei dalszy przebieg procedowania przez organ wniosku, to jest po wydaniu przez Kolegium postanowienia, nie nosi znamion bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Burmistrzowi Miasta R. bezczynność w sprawie rozpoznania wniosków datowanych na dzień 29 lipca 2020r. (data wpływu do organu w dniu 5 sierpnia 2020 r.) o uzgodnienie lokalizacji zjazdów na działkę nr [...] i nr [...] w R.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Poza sporem było, że skarżąca spełniła powyższy wymóg, gdyż poprzedziła skargę ponagleniem złożonym do właściwego organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (ponaglenie z dnia 2 sierpnia 2021 r.). Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.
Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Przepis art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej.
Zgodnie z powyższym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).
Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.
Przepis art. 4 punkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej zwana - "ustawą" ) definiuje zjazd jako - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
Art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2).
Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:
a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,
b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany (ust. 3).
Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust.3a).
Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust.4).
Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).
Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 6).
Okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy pozostawały poza sporem i zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia. Sąd oparł swoje ustalenia, a następnie rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Z przedłożonych akt sprawy i z odpowiedzi na skargę nie wynika, że doszło do wydania decyzji. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta, gdyż do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, to jest do 7 lipca 2022 r., organ nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy. Organ nie przedstawił również żadnych informacji, z których wynikałoby, że zostały podjęte przez niego inne czynności, oprócz powyżej opisanych.
Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskami skarżącej z dnia 29 lipca 2020 r., które wpłynęły do organu w dniu 5 sierpnia 2020 r.
Zatem w dniu wyrokowania upłynął okres prawie - dwóch lat - od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu wniosków, organ do momentu złożenia przez skarżącą ponaglenia w dniu 2 sierpnia 2021 r., które przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r., nie podjął żadnej czynności w sprawie. Organ, co ważne, pozostawał całkowicie bierny przez okres ponad jednego roku. Przy tym, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, podjęta w tym czasie jedyna czynność organu w postaci ww. wezwań skierowanych do skarżącej dotyczących zawarcia umowy budowy drogi w trybie art. 16 ustawy. Dopiero, po otrzymaniu w dniu 13 października 2021 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r., nr [...], organ 10 grudnia 2021 r. wezwał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów, informując, że w styczniu 2021r. został uzgodniony projekt przyłączy gazu (na działkach nr [...] i nr [...]), zaś w dniu 18 marca 2021 r. przyłącza te zostały wybudowane i zostały posadowione pośrodku zaprojektowanych zjazdów (wg. projektu załączonego do wniosku z dnia 29 lipca 2020 r.), zaistniała więc rozbieżność pomiędzy projektami a stanem faktycznym.
Jednak nie może ujść uwadze, że już co najmniej w styczniu 2021 r. organ posiadał wiedzę odnośnie projektowanego usytuowania przyłączy gazowych na ww. działkach, a w marcu 2021 r. na temat ich wybudowania. Nie było zatem przeszkód, aby organ podjął przedmiotową czynność znacznie wcześniej (jeszcze przed rozpoznaniem ponaglenia) i wezwał do stosownych wyjaśnień skarżącą. Nie może zatem okoliczność skierowania wezwań do skarżącej pismem z dnia 10 grudnia 2021r. usprawiedliwić nie dochowania dwumiesięcznego terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, który upływał z dniem 13 grudnia 2021 r., ani wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy przez organ. Jednocześnie bowiem z wezwaniami organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 31 grudnia 2021 r., który nie został również zachowany (na brak realizacji obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. zwróciło organowi uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w ww. postanowieniu). Ponadto, pomiędzy otrzymaniem przez organ przedmiotowego postanowienia w dniu 13 października 2021 r. a wezwaniem skarżącej do złożenia wyjaśnień 10 grudnia 2021r., upłynął okres prawie dwóch miesięcy.
Natomiast po złożeniu w dniu 21 stycznia 2022 r. skargi za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność, organ pismami datowanymi na dzień 21 stycznia 2022 r. w związku z przedłożeniem poprawionych projektów, wezwał skarżącą między innymi do zaprojektowania szykany wysokościowej (ogrodzenie lub bariery) uniemożliwiających bezpośredni zjazd na ulicę i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 18 lutego 2022 r. Po złożeniu w dniu 11 lutego 2022 r. poprawionych projektów, pismem z dnia 14 lutego 2022 r. organ powiadomił skarżącą, że w związku z niedostarczeniem do dnia 10 lutego 2022 r. wymaganych dokumentów, zarządca drogi przystąpi do wydania decyzji administracyjnej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 10a k.p.a.). Jednocześnie poinformowano, że termin załatwienia sprawy przedłuża się do dnia 28 lutego 2022r. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, mimo wyznaczenia dodatkowych terminów załatwienia spraw, nie zostały one rozstrzygnięte przez organ. Niewątpliwie, czynności organu podejmowane po otrzymaniu opisanego powyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wynikały z zachowania się skarżącej, jednak nie niweluje to istnienia bezczynności po stronie organu w rozpoznaniu wniosków, które wpłynęły w dniu 5 sierpnia 2020r. Podkreślenia ponownie wymaga, że mimo upływu prawie - dwóch lat - od wszczęcia postępowania do dnia wyrokowania, organ nie rozpoznał wniosków skarżącej. Jest oczywiste, że organ nie tylko, że nie zachował ustawowych terminów załatwienia sprawy, wynikających z k.p.a., mających zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, ale znacznie je przekroczył. Nie dotrzymał również nowych terminów załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosków skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Natomiast w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd w punkcie czwartym sentencji wyroku oddalił skargę odnośnie orzeczenia o istnieniu uprawnienia lokalizacji zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącej, stosownie do żądania zawartego w punkcie trzecim petitum skargi.
Sąd mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy ocenił jednocześnie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Takich cech w bezczynności organu można dopatrzeć się w okolicznościach niniejszej sprawy. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, gdyż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Niewątpliwie wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).
W kontrolowanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia ze znacznym przekroczeniem terminów rozpoznania wniosków skarżącej, jak też długotrwałym okresem pozostawania organu w bierności. K.p.a. przewiduje okres dwóch miesięcy do rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy termin jej załatwienia liczony od daty wpływu wniosków do organu upływał z dniem 9 października 2020 r. Oceny rażącego charakteru bezczynności nie może zmienić zachowanie się organu po zwrocie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Trzeba bowiem pamiętać, że czynności podjęte w tym czasie zostały poprzedzone brakiem jakiejkolwiek aktywności organu dotyczącej wniosków skarżącej przez okres prawie roku.
Odnosząc się natomiast w następnej kolejności do żądania skargi, przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej jest przede wszystkim formą rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu w prowadzeniu postępowania. Innymi słowy, za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania przez organ.
Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją".
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Zarówno przyznanie stronie sumy pieniężnej (podobnie jak wymierzenie grzywny) mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca wystąpiła z żądaniem przyznania na jej rzecz kwoty 20.000 zł. Skarżąca występując z żądaniem zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej nie uzasadniła szerzej żądania wysokości dochodzonej kwoty. Nie podała konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. Niemniej, skarżąca wskazała na długi okres oczekiwania na rozpoznanie wniosków oraz ogólnie koszty poniesione w związku z koniecznością sporządzenia kolejnej dokumentacji projektowej. Za adekwatny w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał wymiar sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną. Jej wysokość spełnia niewątpliwie kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie skarżąca, która jest przedsiębiorcą na skutek zachowania się organu aktualnie przez okres prawie dwóch lat pozostaje w sytuacji wątpliwości co do swojej sytuacji prawnej, co wynika wprost z naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Doszło tym samym do naruszenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Oceniając natomiast przedstawiony powyżej całokształt działań organu oraz mając na względzie jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy uznał, że niniejsza sankcja powinna służyć zdyscyplinowaniu organu i doprowadzeniu do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowań.
W świetle powyższego, nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było uzasadnione, czemu Sąd dał wyraz w punkcie trzecim sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie piątym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).