III SAB/Gd 476/25

III SAB/Gd 476/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Hyla /Sędzia Zastępca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "G." z siedzibą w M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia "G." z siedzibą w M. z dnia 8 września 2025 r., w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "G." z siedzibą w M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Jak wynika z przekazanych akt sprawy pismem z dnia 2 lipca 2025 r. Stowarzyszenie "G." z siedzibą w M. (dalej zwane także: "stowarzyszeniem", "skarżącym"), wystąpiło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Gdańsku o udostępnienie informacji w zakresie działania Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Gdańsk Region Słupsk: tj. kopii umowy na zajęcie pasa drogowego w miejscowości P., zawartej z panem Z., część działki nr [...], obręb P. Stowarzyszenie wniosło o przesłanie wskazanej informacji w formie wydruku pocztą na podany adres.
W odpowiedzi z dnia 11 lipca 2025 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku, w nawiązaniu do pisma O/GD.Z-13.4371.2.2025.SD z dnia 30 maja 2025 r., potwierdził, że umową regulującą korzystanie z pasa drogi na cele związane z wykonaniem zagospodarowania zieleni jest umową dzierżawy gruntu. W przedmiotowym przypadku zarządca drogi dopuszczając możliwość wykorzystania części pasa drogi na wykonanie nasadzeń dopuścił wstępnie możliwość zawarcia takiej umowy. Wskazano, że na rozwiązanie takie zgadzają się obie strony, a stosowna umowa jest procedowana. Niezależnie jednak od formy, w jakiej uregulowany zostanie sam sposób korzystania z części nieruchomości, niezaprzeczalnie samo korzystanie w żaden sposób nie może wpływać na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze. Na ten moment, po dokonaniu analizy BRD w obrębie skrzyżowania drodze krajowej nr 20 oraz drogi gminnej publicznej nr [...] (działka nr [...], obręb ewidencyjny P.), zarządca drogi nie stwierdził negatywnego oddziaływania nasadzeń na ruch na drodze.
Organ dodał jednak, że w związku z pojawiającymi się sygnałami dotyczącymi bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania, w tym również w związku ze zgłaszanymi przez wnioskodawcę nowymi okolicznościami, Oddział GDDKiA w Gdańsku planuje dokonać wizji lokalnej w terenie, w celu uzupełniającej analizy tej sytuacji. W zależności od wyników poczynionych ustaleń podjęte zostaną stosowne działania.
Następnie, pismem z dnia 8 września 2025 r. stowarzyszenie wystąpiło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Gdańsku z ponagleniem wskazując, że pomimo upływu ponad 40 dni od wizji lokalnej nadal nie otrzymało informacji ani dokumentów, o które wnioskowało w dniu 23 lipca 2025 r. podczas wizji w terenie. Jednocześnie w piśmie tym stowarzyszenie wniosło o:
1. Odpowiedź kiedy pan D. Z. zostanie zobowiązany do usunięcia ogrodzenia i drzew z pasa drogowego?
2. Odpowiedź kto personalnie wyraził zgodę na postawienie ogrodzenia (ok. 4 lata temu) i posadzenie tui w pasie drogowym przez ww. osobę?
3. Kopię wniosku o wyrażenie zgody na postawienie płotu i posadzenie tui;
4. Kopię decyzji, pozwoleń i innych dokumentów dotyczących zgody na zajęcie pasa drogowego;
5. Odpowiedź kto personalnie wyraził zgodę na postawienie płotu i posadzenie drzew (starszych ponad 10 lat) w pasie drogowym?
6. Czy wydano nakaz usunięcia płotu i drzew z pasa drogowego? Jeśli nie, wskazanie podstawy prawnej zaniechania;
7. Odpowiedź czy pan D. Z. zostanie obciążony za bezumowne zajęcie pasa drogowego i od kiedy? Według informacji z pisma OGD.D-5.051.143.2025.MB z dnia 11 lipca 2025 r. "zarządca dopuścił wstępnie możliwość zawarcia takiej umowy" z tego zapisu jednoznacznie wynika że przed dniem 11 lipca 2025 r. umowa taka nie była sporządzona.
W uzasadnieniu tego pisma stowarzyszenie wskazało, że na spotkaniu w dniu 23 lipca 2025 r. przedstawiło aktualne przepisy prawa, z których jednoznacznie wynika, iż pas drogowy nie może być przeznaczany na cele niezwiązane z gospodarką drogową (brak możliwości jego wynajmu, dzierżawy czy użytkowania na inne cele). Wskazało, że nie zgadza się z dotychczasowym stanowiskiem GDDKiA, iż ogrodzenie i drzewa znajdujące się w pasie drogowym "nie utrudniają widoczności". Takie stwierdzenie jest sprzeczne z faktami i stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Bezpieczeństwo użytkowników drogi krajowej nr 20 i drogi gminnej publicznej musi mieć pierwszeństwo przed interesem prywatnym właściciela ogrodzenia i nasadzeń.
Pismem z dnia 9 października 2025 r. (nr OGD.D-5.051.223.2025) organ poinformował stowarzyszenie, że "w odpowiedzi na pismo z dn. 08.09.2025 r. [data wpływu 10.09.2025 r.] dot. Bezpieczeństwa na skrzyżowaniu drogi gminnej z drogą krajową nr 20 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku informuje, że w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z wykorzystaniem pasa drogowego. Jednocześnie tut. Oddział wskazuje, że odpowiedź na wszystkie pytania Wnioskującego możliwa będzie po zakończeniu ww. postępowania".
W dniu 28 października 2025 r. Stowarzyszenie "G." z siedzibą w M. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o:
1. stwierdzenie bezczynności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku w zakresie rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia z dnia 23 lipca 2025 r. oraz ponaglenia z dnia 8 października 2025 r.;
2. zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku;
3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa;
4. zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 23 lipca 2025 r. przedstawiciel stowarzyszenia wraz z przedstawicielami GDDKiA i funkcjonariuszami ruchu drogowego uczestniczył w wizji lokalnej na skrzyżowaniu drogi gminnej publicznej z drogą krajową nr 20, dotyczącej bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczonej widoczności przy wyjeździe z drogi gminnej oraz przejściu dla pieszych. W trakcie wizji ustalono, że brak widoczności wynika m.in. z ogrodzenia i drzew posadzonych w pasie drogowym drogi krajowej nr 20. Stwierdzono, że elementy te zostały umieszczone bez zgody zarządcy drogi.
Skarżący wskazał, że przedstawiciel stowarzyszenia złożył ustny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący dokumentów i decyzji związanych z posadowieniem ogrodzenia i drzew w pasie drogowym. Przedstawiciel GDDKiA zapewnił, że odpowiedzi zostaną udzielone w ustawowym terminie.
Pomimo upływu ponad 40 dni od dnia złożenia wniosku stowarzyszenie nie otrzymało odpowiedzi. W związku z tym, w dniu 8 września 2025 r., stowarzyszenie skierowało do GDDKiA ponaglenie, ponawiając pytania dotyczące osób, decyzji i dokumentów związanych z zajęciem pasa drogowego.
Pomimo tego organ nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a dopiero pismem z dnia 9 października 2028 r. (nr OGD.D-5.051.223.2025) poinformował, że "odpowiedź na wszystkie pytania możliwa będzie po zakończeniu postępowania".
Takie stanowisko jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 - zwanej w skrócie: "u.d.i.p."), gdyż organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Brak odpowiedzi w terminie stanowi bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku wniósł o jej oddalenie w całości jako bezprzedmiotowej.
Organ przyznał, że przedstawiciel strony skarżącej uczestniczył w wizji lokalnej, jaka miała miejsce w dniu 23 lipca 2025 r., jednakże w trakcie tej wizji nie został złożony w jakiejkolwiek formie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym również ustnie. Okoliczność taka nie została przez organ odnotowana. Organ podkreślił, że jakkolwiek wniosek o udzielenie informacji publicznej może być złożony w dowolnej formie, to jednak oświadczenie w tym zakresie musi być wyraźne, a z treści wniosku musi wynikać w sposób nie budzący wątpliwości, że jest to wniosek oraz jaki jest jego przedmiot, a dodatkowo w przypadku wniosku o udzielenie informacji musi z jego treści wynikać, jakiego rodzaju konkretnej informacji publicznej dotyczy. Według oświadczeń pracowników organu uczestniczących w przedmiotowej wizji lokalnej, żadne oświadczenie złożone w toku wizji lokalnej wymogów tych nie spełniło, a tym samym organ nie miał podstaw do uznania, że do złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej doszło, w tym w szczególności nie zostało określone w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości, udzielenia jakich informacji publicznych strona się w istocie domaga.
Organ potwierdził również, że w dniu 10 września 2025 r. wpłynęło ponaglenie zaznaczając przy tym, że w jego ocenie dopiero to pismo stanowiło wniosek o udzielenie informacji publicznej, co wynikało wprost z jego treści. W piśmie tym jasno wskazano udzielenia jakiego rodzaju informacji publicznej domaga się strona. W tej sytuacji organ potraktował to pismo jako wniosek a nie ponaglenie oraz nadał mu właściwy bieg, w konsekwencji czego w dniu 9 października 2025 r. strona skarżąca otrzymała odpowiedź na ten wniosek.
Uzupełniająco organ wskazał, że o udzielenie informacji publicznej strona skarżąca zwróciła się do organu również wnioskiem z dnia 2 lipca 2025 r., który wpłynął do organu w dniu 7 lipca 2025 r., a który dotyczył przekazania kopii umowy na zajęcie pasa drogowego, jednakże w dniu 11 lipca 2025 r. organ udzielił szczegółowych wyjaśnień. Organ nie dopuścił się zatem zarzucanych mu uchybień.
Następnie organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie - po dokonaniu analizy i weryfikacji stany faktycznego, w zestawieniu z informacjami, jakich udzielenia domagało się skarżące stowarzyszenie we wniosku z dnia 8 września 2025 r. - doszedł do wniosku, iż nie jest w posiadaniu tych informacji, nie zna sprawy, nie posiada wiedzy na temat nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego oraz nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na postawione pytania. Jednocześnie ujawniona na skutek wniosku o udzielenie informacji publicznej sytuacja wymaga wyjaśnienia, wobec czego organ podjął decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie, co może ewentualnie pozwolić na udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. O tym organ poinformował skarżącego pismem z dnia 9 października 2025 r., traktując to jako realizację ustawowego obowiązku w zakresie udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że dalszych informacji udzieli ewentualnie po zakończeniu postępowania administracyjnego, które obecnie jest nadal w toku, o ile wynik postępowania spowoduje, że organ informacjami tymi będzie dysponował.
W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o bezczynności organu, ani o żadnym ze wskazanych przez stronę skarżącą naruszeń. Po pierwsze bowiem, wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez stronę skarżącą złożony w dniu 10 września 2025 r. (pismem datowanym na dzień 8 września 2025 r.), a organ nie potwierdza aby taki wniosek został złożony w dniu 23 lipca 2025 r. Po drugie, organ pismem z dnia 10 października 2025 r. udzielił stronie skarżącej informacji, w posiadaniu których w tym momencie się znajdował. Tym samym, skoro informacja została udzielona, to nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu w tym zakresie. Fakt, że treść informacji okazała się dla strony skarżącej niesatysfakcjonująca, nie może być w tym zakresie elementem decydującym o bezczynności organu. Decydować o tym bowiem powinny nie subiektywne przekonania, ale obiektywna ocena, czy wniosek został zrealizowany zgodnie z obowiązkami organu w zakresie udzielania informacji publicznych, co w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce.
Organ wyjaśnił jednocześnie, że - jak stanowi przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Nadto zaś, zgodnie z treścią ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ w przedmiotowej sprawie, z uwagi na konieczność dokonania weryfikacji oraz wyjaśnienia okoliczności ujawnionej sytuacji, której dotyczyła informacja, skorzystał z możliwości wydłużenia terminu ponad 14 dni, w tym terminie nie było bowiem możliwości sprawdzenia wszystkich aspektów sprawy.
W ocenie organu nie pozostaje on w opisanej sytuacji w stanie bezczynności, a tym samym złożona skarga winna zostać oddalona w całości, jako bezzasadna.
W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2025 r. skarżący w odpowiedzi na pismo organu podtrzymał wniesioną skargę, wykazując że okoliczności sprawy wyraźnie potwierdzają bezczynność organu i przedstawił w tym zakresie argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Skarga taka nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Za sprawę publiczną uznaje każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym.
Przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 341/25). Wskazuje się także, że wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej. W kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 153/25). Jednocześnie pamiętać należy, że skoro prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych, to taki charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest zatem związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc w sytuacji, gdy wniosek o udostepnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17).
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, należało w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzucana w skardze bezczynność odnosi się zarówno do nierozpoznania przez organ wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia 23 lipca 2025 r. (który – jak stwierdza skarżący został zgłoszony ustnie podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ) oraz wniosku złożonego w piśmie z dnia 8 września 2025 r. (oznaczonego jako ponaglenie w sprawie ww. wniosku). W tym miejscu należy podkreślić, podzielając w tym zakresie stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jakkolwiek faktycznie nie wymagający zasadniczo określonej formy, to jednak musi cechować się tym, by można było bezsprzecznie wywieść z niego treść wnoszonego żądania (tj. możliwości ustalenia udostępnienia konkretnie jakich informacji publicznych żąda wnioskodawca). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) wskazano, że "postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 10 tej ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wobec tego wniosek musi spełniać choćby minimalne wymagania formalne, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie".
Z twierdzeń organu wynika, że żaden wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony podczas wizji terenowej w dniu 23 lipca 2025 r. Jednocześnie też - w ocenie Sądu - nie potwierdza tego faktu także złączone przez skarżącego do pisma procesowego z dnia 25 listopada 2025 r. nagranie z tej wizji przedstawione na nośniku CD. W opisanej zatem sytuacji, Sąd stwierdził, że wobec braku złożenia w istocie wniosku z dnia 23 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej brak jest tym samym podstawy do stwierdzenia zarzucanej w skardze w tym zakresie organowi bezczynności, dlatego Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a.- orzekł o oddaleniu skargi w tej części.
Sąd uznał natomiast, że w okolicznościach niniejszej sprawy, jako złożony przez stowarzyszenie wniosek o udostępnienie informacji publicznej potraktować należy pismo złożone do organu przez skarżącego z dnia 8 września 2025 r. (data wpływu do organu – 10.09.2025 r.), które pod względem zarówno podmiotowym (skierowane zostało niewątpliwie do organu administracji publicznej – GDDKiA O/Gdańsk), jak i przedmiotowym (odnoszącym się do działalności tego organu dotyczącej wykonywania przez niego zadań publicznych związanych z zadaniami zarządcy dróg krajowych, czy też wytworzonych w związku z tą działalnością przez organ określonych dokumentów), wskazuje niewątpliwie na żądanie udostępnienia określonych w nim informacji o charakterze publicznym.
Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z wyżej powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku (chyba, że w tym terminie powiadomi o niemożności jej udostępnienia i wyznaczy – nie dłuższy niż 2 miesiące - termin na jej udostępnienie) albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie organ nie spełnił powyższych wymogów. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę nie sposób pisma z dnia 9 października 2025 r. (nr OGD.D.5.051.223.2025) traktować jako informacji "o wydłużeniu terminu ponad 14 dni", o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po pierwsze, pismo to nie zostało wydane w 14-dniowym terminie od daty złożenia wniosku (tj. do 24.09.2025 r.), a ponadto nie sposób przyjąć, że wskazuje ono na udostępnienie przez organ żądanej informacji w dopuszczalnym 2-miesięcznym terminie od złożenia wniosku. Już z tego powodu należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności. W świetle natomiast przedstawionego przez skarżące stowarzyszenie w piśmie z dnia 8 września 2025 r. żądania - dotyczącego w istocie w przeważającej części kwestii związanych z funkcjonowaniem (w przeszłości) organu w zakresie dotyczącym zarządzania pasem drogowym drogi publicznej – krajowej nr 20 (np. podejmowanych przez konkretnych pracowników organu decyzji w tym zakresie) czy też udostępnienia dokumentacji związanej z wykonywanym tamże przez organ zarządem (np. kopi decyzji, pozwoleń czy innych dokumentów dotyczących wyrażenia zgody na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego; nakazów usunięcia płotu czy nasadzeń) - brak było, w ocenie Sądu, jakichkolwiek podstaw do wszczynania "postępowania administracyjnego", gdyż informacje takie winny znajdować się już w posiadaniu organu. Kuriozalnym w związku z tym pozostaje twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ "doszedł do wniosku, iż nie jest w posiadaniu powyższych [zawartych w piśmie z dnia 8.09.2025 r. – przyp. Sądu] informacji, nie zna sprawy, nie posiada wiedzy na temat nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego oraz nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na postawione pytania". Jakkolwiek Sąd nie przesądza o udostępnieniu wszystkich informacji zawartych w pytaniach od 1 do 7 ww. pisma oraz zakresu tego udostępnienia – to bowiem organ musi samodzielnie ocenić i w zależności o dokonanej oceny załatwić sprawę w formie zwykłego pisma bądź wydania w tym zakresie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jednak niewątpliwie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku winien posiadać żądane informacje dotyczące dotychczasowego zarządu wskazanym przez wnioskodawcę miejscem w pasie drogowym drogi krajowej nr 20 w miejscowości P. przy skrzyżowaniu z drogą gminną nr [...] (działka nr [...], obręb P.) czy też związane z ustaleniami odnośnie dokonanego zajęcia w granicach pasa drogowego przez osobę fizyczną części działki o nr [...], obręb P., co wynika ze zgromadzonej dokumentacji (m.in. z pisma GDDKiA O/Gdańsk z dnia 30 maja 2025 r., nr o/GD.Z-13.4371.2.2025.SD). Mając to na uwadze, Sąd - zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku skarżącego z dnia 8 września 2025 r.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd - uznając, że organ dopuścił się bezczynności -stwierdził jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak terminowego załatwienia wniosku nie wynikał z celowego zaniechania organu, lecz błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. Pomimo ewidentnego naruszenia przepisów u.d.i.p. brak jest w ocenie Sądu uznania w rozpoznawanym przypadku kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności.
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).