III SAB/Gd 450/24

III SAB/Gd 450/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 220 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
M. Ż. - osadzony w Areszcie Śledczym w Słupsku (zwany dalej także "skarżącym", "osadzonym", "skazanym"), pismem z dnia 19 listopada 2024 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w przedmiocie wydania – złożonego w trybie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") – zaświadczenia potwierdzającego, że wobec osadzonego w Areszcie Śledczym w Słupsku – M. Ż. stosuje się prewencyjnie środek przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zawsze gdy: korzysta z samoinkasującego aparatu telefonicznego; korzysta z dostępu do stron internetowych dostępnych dla osadzonych oraz z serwisów prawnych; korzysta z komunikatora internetowego Skype; korzysta ze świadczeń medycznych na terenie jednostki; w trakcie poruszania się poza celą mieszkalną w przypadku mniejszej grupy osadzonych niż 3 osoby.
W uzasadnieniu wniosku osadzony wskazał, że przesłanką przemawiającą za wydaniem przedmiotowego zaświadczenia jest jego interes prawny w dochodzeniu słusznego zadośćuczynienia od Skarbu Państwa ze względu na naruszenie dóbr osobistych (art. 23 k.c.) i art. 3 i art. 5 EKPC.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku, w piśmie z dnia 26 listopada 2024 r., poinformował osadzonego, że jego wniosek załatwia odmownie. Organ wyjaśnił, że w przypadku osób pozbawionych wolności realizacja uprawnienia wynikającego z treści art. 217 k.p.a. następuje z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego regulowanego przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 706 ze zm. – dalej jako "k.k.w."), które w przedmiotowym zakresie stanowią lex specialis względem przepisów działu VII k.p.a. Zawarte zatem żądanie osadzonego do wydania zaświadczenia o skonkretyzowanej treści nie ma swojego oparcia w przepisach k.k.w. i aktów wykonawczych. Dla uznania legitymacji osadzonego do uzyskania zaświadczenia nie jest wystarczające wykazanie, że praktyka przyjęta przez organ postępowania wykonawczego budzi jego wątpliwości. Osadzony wykazać powinien bowiem, że legitymuje się interesem prawnym znajdującym ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.
M. Ż. pismem z dnia 1 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w związku z niewydaniem mu zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zarzucając organowi obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: 1/ art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego wskazanego przez skarżącego we wniosku z dnia 19 listopada 2024 r., będącego podstawą żądania wydania zaświadczenia oraz 2/ art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia w wypadku wykazania przez skarżącego istotnego interesu prawnego przemawiającego za uzyskaniem zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę z dnia 13 grudnia 2024 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Słupsku odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Jednocześnie organ wskazał, że organ poinformował skarżącego (skazanego) o przysługującym mu prawie odwołania od zaskarżonego rozstrzygnięcia do Sądu Okręgowego w Słupsku Sekcji ds. Penitencjarnych i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych w trybie art. 7 k.k.w. i skarga ta zostanie przekazana wraz z aktami sprawy do tego Sądu.
W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2025 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu złożonej skargi wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązanie organu do dokonania czynności poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego; 2/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz podtrzymał stanowisko skarżącego prezentowane w skardze, wskazując że w okolicznościach sprawy skarżący, jako osoba pozbawiona wolności posiada interes prawny i przysługuje mu prawo do żądania od organu wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Nie sposób się bowiem zgodzić z twierdzeniem organu, że pewnego rodzaju "zamienną" formą realizacji prawa do wydania zaświadczenia ma być możliwość składania wniosków, skarg i próśb na podstawie art. 6 k.k.w., gdyż oba przepisy (art. 217 k.p.a. i art. 6 k.k.w.) mają zupełnie odmienny charakter. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, podczas gdy rozstrzygnięcie wniosku, skargi czy prośby w oparciu o art. 6 k.k.w. posiada przymiot władczego rozstrzygnięcia organu i uzależnione jest w dużej mierze od jego woli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te zakreślają zarówno ramy sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, jak też wymogi, których spełnienie warunkuje możliwość uruchomienia wskazanej kontroli sądowoadministracyjnej.
Jednym wymogów warunkujących dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.), przy czym stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Złożenie zatem ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie należy wskazać zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2024 r. skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego wniesionej skargi poprzez udzielenie informacji na piśmie - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi - czy przed wniesieniem skargi wnosił ponaglenie do właściwego organu; jeśli tak to należało nadesłać odpis tego ponaglenia.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący, pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. poinformował, że nie zwracał się z ponagleniem w związku ze skarga z dnia 1 grudnia 2024 r. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku.
W związku z powyższym należało przyjąć, że skarżący nie dopełnił warunku dla skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu polegającego na uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia poprzez złożone do organu ponaglenie. Skarga wniesiona bez wyczerpania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że oceniając dopuszczalność wniesionej skargi sąd administracyjny bada także, czy sprawa objęta taką skargą należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych została uregulowana w przepisach art. 3-5 p.p.s.a., które to określają zakres kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że sądy te mogą rozpatrywać sprawy ściśle określone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w innych ustawach szczególnych. W konsekwencji, wnoszone do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość czy bezczynność organu są dopuszczalne tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty wskazane w punktach 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego (stosownie do treści punktów 4 i 9 art. 3 § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy merytoryczne rozpoznanie skargi złożonej na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dotyczyć może tylko tych spraw, które podlegają właściwości sądu administracyjnego.
Niezależnie podkreślenia wymaga, że powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów - w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. (postanowienie WSA w Olsztynie z 12 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 126/21).
Złożona przez skarżącego w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku w wydaniu skazanemu żądanego na podstawie art. 217 k.p.a. zaświadczenia, nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. kategoriach aktów czy czynności, a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z treści skargi i statusu skarżącego - który jest osobą pozbawioną wolności - wynika, że jest on niezadowolony ze sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Słupsku, a dokładnie z odpowiedzi jaką otrzymał od tego organu w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie zaświadczenia, będącą w istocie odmową wydania mu zaświadczenia o treści wskazanej w złożonym wniosku. To oznacza, że powyższa sprawa nie podlega rozpoznaniu w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane jest stanowisko – które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela – że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 317/23 czy postanowienia NSA: z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2117/23; z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1875/23; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4453/21). Argumentując to stanowisko wskazuje się, że "skarżącemu przebywającemu w zakładzie karnym, co do zasady przysługuje prawo zwrócenia się do organu tego zakładu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie przepisów k.p.a., tj. na podstawie art. 217 k.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w k.p.a. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu Kodeksu karnego wykonawczego, a z takim stanem faktycznym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 5 Kodeksu karnego wykonawczego dyrektor zakładu karnego [czy jak w rozpoznawanej sprawie dyrektor aresztu śledczego – przyp. Sądu] jest jednym z organów postępowania wykonawczego. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. Komentarz do art. 1, [w:] K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020 r.).
Na gruncie Kodeksu karnego wykonawczego prawo do składania wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 tej ustawy. Skarżącemu przysługuje zatem prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a., ale realizacja tego uprawnienia następuje z uwzględnieniem przepisów szczególnych, wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Skoro z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, to oznacza to, że postanowienia Kodeksu karnego wykonawczego stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego.
Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność, albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi bowiem art. 7 § 1 i 2 Kodeksu karnego wykonawczego, skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy czym skargi rozpoznaje sąd właściwy, określony w art. 3 Kodeksu karnego wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2).
Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. To bowiem sąd powszechny rozpatruje skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego, statuującego prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego, gdyż decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Jak wskazuje K. Postulski: "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 K.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 Kodeksu karnego wykonawczego, a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy Kodeksu karnego wykonawczego i Kodeksu postępowania karnego (art. 1 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 746/08). Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych, co także wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OZ 393/16).
Zatem wydanie zaświadczenia skazanemu przez organy postępowania wykonawczego następuje na podstawie przepisów Kodeksu karnego wykonawczego, a dokładnie art. 6 § 2 oraz rozporządzenia z 2003 r., zaś przepisy k.p.a., w tym art. 217 dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali nie ma zastosowania" (tak w powołanym wyroku NSA w sprawie o sygn. akt III OSK 317/23).
Mając powyższe na uwadze przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu także na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).