III SAB/Gd 45/25

III SAB/Gd 45/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący/
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zatrudnienie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art 12, art. 14 § 1a, art. 33 § 2, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 475
art. 10a pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1, § 1a, § 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. o udzielenie zezwolenia na pracę w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. Spółka z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła w dniu 21 sierpnia 2024 r. z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – S. V. Do wniosku dołączono m.in. załącznik w postaci jednego dokumentu elektronicznego (jeden plik) na którego treść składało się pełnomocnictwo udzielone r. pr. D. K. przez spółkę łącznie z oświadczeniem spółki dotyczącym okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Plik o tej treści wskazywał, że zarówno oświadczenie o ustanowieniu pełnomocnika, jak i oświadczenia o niekaralności zostały w imieniu spółki złożone przez J. K., prezesa zarządu G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. Wskazany plik, jako całość zawartej w nim treści, został podpisany przez J. K., który złożył w tym zakresie podpis zaufany.
W tym samym dniu to jest w dniu 21 sierpnia 2024 r. strona dokonała korekty wniosku, gdzie jako załącznik nadesłała dodatkowo odrębny dokument elektroniczny, w którego treści ponownie zawarto oświadczenie spółki dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazany plik również został podpisany przez J. K., prezesa zarządu G. Spółki z o.o. z siedzibą w G., który złożył w tym zakresie podpis zaufany.
Następnie, w dniu 12 grudnia 2024 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym widniejąca na kopercie - k. 17 akt sprawy) spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę.
W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wniosła o:
1/ zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2/ na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie, wskazując na tym etapie, że złożyła wniosek w dniu 21 sierpnia 2024 r. co spowodowało wszczęcie postępowania.
W skardze wskazano, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.
W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od
2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zasadne jest tym samym przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna natomiast uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej.
Po otrzymaniu skargi organ w dniu 10 stycznia 2025 r. przystąpił do badania wymogów formalnych wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca.
W rezultacie poczynionych przez organ w tym zakresie ustaleń, pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. wystosowano do pełnomocnika strony wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wskazano, że braki formalne należy usunąć poprzez przedłożenie "prawidłowo potwierdzonego pełnomocnictwa udzielonego Panu przez G. Sp. z o.o. do reprezentowania firmy przed Pomorskim Urzędem Wojewódzkim w Gdańsku." Organ wskazał, że do wniosku załączono jeden plik zawierający dwa dokumenty, który to plik opatrzono jednym podpisem elektronicznym, a prawidłowo każdy z tych dokumentów powinien być w ocenie organu podpisany oddzielnie "zgodnie bowiem z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie. Organ administracji może w razie wątpliwości zadań urzędowego poświadczenia podpisu strony". Organ wskazał też że "w przypadku wniosku elektronicznego dołączone pełnomocnictwo należy podpisać elektronicznie z możliwością weryfikacji podpisu. Dołączenie skanu traktowane jest jako kopia".
W dniu 16 stycznia 2025 r. strona złożyła korektę wniosku, do której załączyła dokument nadesłany już w dniu 21 sierpnia 2024 r., przy pierwszej korekcie wniosku, to jest odrębny dokument elektroniczny, w którego treści ponownie zawarto oświadczenie spółki dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazany plik został podpisany przez J. K., prezesa zarządu G. Spółki z o.o. z siedzibą w G., który złożył w tym zakresie podpis zaufany.
W piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. wystosowanym do pełnomocnika spółki, organ wskazał, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. obowiązany jest pozostawić wniosek z dnia 21 sierpnia 2024 r. bez rozpoznania. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że w dniu 10 stycznia 2025 r. wystosował do pełnomocnika wezwanie do uzupełniania braków. Wezwanie zostało odebrane w dniu 14 stycznia 2025 r., a w dniu 16 stycznia 2025 r. strona nadesłała inny dokument, niż ten o jaki wnioskował organ. Pomimo upływu terminu nie uzupełniono więc, w ocenie organu, braków formalnych wymienionych w wezwaniu.
W dniu 3 lutego 2025 r. organ sformułował ponadto kierowaną do Sądu odpowiedź na skargę, w której wniósł o umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ strona nie uzupełniła braków wniosku, a organ poinformował ją w dniu 22 stycznia 2025 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Powyższą sytuację organ uznaje za zaistnienie stanu bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ w ocenie organu przed wydaniem wyroku w sprawie przestał już istnieć przedmiot zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca.
Odnosząc się do meritum sprawy odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności.
Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.
W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje w tym zakresie jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i do procedowania wniosku. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw. O przewlekłości postepowania świadczy także podejmowanie czynności zbędnych z punktu widzenia procedowania wniosku.
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".
Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17).
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do organu 21 sierpnia 2024 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Wniosek nie został jednak załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, to jest zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w terminie miesiąca, który upłynął w dniu 21 września 2024 r. Nawet przyjmując maksymalny termin dwumiesięczny na załatwienie sprawy, jeżeli by uznać niniejszą sprawę za szczególnie skomplikowaną – termin ten również upłynął bezskutecznie, to jest w dniu 21 października 2024 r. Organ nie informował też strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie pozostawienie w styczniu 2025 r. wniosku bez rozpoznania, nie stanowi o braku bezczynności organu. Przeciwnie, wskazuje ono na trwająca bezczynność, która nie pozostaje uzasadniona. Jak ustalił Sąd - na podstawie akt sprawy i obowiązujących przepisów prawa - w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia już w dniu 21 sierpnia 2024 r., a więc w dniu, w którym został złożony i dokonana została pierwsze korekta wniosku, nie zawierał żadnych braków formalnych, w tym w zakresie pełnomocnictwa udzielonego r. pr. D. K. przez J. K. jako prezesa zarządu G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. Dołączone do wniosku pełnomocnictwo złożone w formie dokumentu elektronicznego było prawidłowe, ponieważ zostało opatrzone podpisem elektronicznym mocodawcy.
W tym zakresie uwzględnić należy, że plik zawierający skan dokumentu papierowego pełnomocnictwa nie stanowi, ani oryginału papierowego pełnomocnictwa, ani też kopii dokumentu papierowego w rozumieniu jego odpisu, o którym mowa w art. 33 § 3 k.p.a. Skoro więc plik elektroniczny zawierający tekst pełnomocnictwa nigdy nie stanowi odpisu pisma papierowego, to nie można wymagać uwierzytelnienia go przez pełnomocnika, to jest opatrzenia tego rodzaju pliku elektronicznym podpisem pełnomocnika, któremu strona udziela pełnomocnictwa.
Sąd wskazuje, że plik elektroniczny, w którym w formie pisemnej zawarto treść pełnomocnictwa (niezależnie czy jest to plik tekstowy, to jest utworzony np. w programie Word, czy OpenOffice, czy plik w formacie pdf, a więc skan określonego dokumentu sporządzonego pismem odręcznym, komputerowym, maszynowym) – spełnia wymogi określone w art. 33 § 2 k.p.a., to jest pełnomocnictwa udzielanego na piśmie. W takim przypadku nadesłany skan jest bowiem dokumentem (pismem) utrwalonym w postaci elektronicznej, o którym mowa w art. 14 § 1a k.p.a. W tym zakresie art. 14 § 1a k.p.a. wymaga zaś tylko, aby dokument elektroniczny był opatrzony podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jeżeli pełnomocnik przedkłada pełnomocnictwo udzielone w formie elektronicznej, to oczywistym jest, że taki plik elektroniczny musi być opatrzony nie podpisem pełnomocnika, ale podpisem złożonym przez mocodawcę w określonej oczywiście w art. 14 § 1a k.p.a. formie.
Reasumując plik pdf, zabierający skan dokumentu pełnomocnictwa udzielonego w formie papierowej, może stanowić tylko i wyłącznie pełnomocnictwo udzielone w postaci elektronicznej, pod warunkiem, że nadesłany plik jest prawidłowo podpisany podpisem elektronicznym, zaufanym lub osobistym przez mocodawcę.
Tego rodzaju warunki zostały w sprawie spełnione. Nadesłany wraz z wnioskiem plik zawierający utrwalony na piśmie tekst pełnomocnictwa udzielanego r. pr. D. K. w imieniu spółki G. Spółki z o.o. z siedzibą w G. przez prezesa zarządu tej spółki J. K. został bowiem podpisany podpisem zaufanym przez właściwą osobę, to jest J. K.
Podkreślenia wymaga, że plik elektroniczny w postaci skanu nie może być traktowany jako kopia dokumentu papierowego – a tak został potraktowany przez organ w wezwaniu z dnia 10 stycznia 2025 r. Istotne jest również, że strona wraz z wnioskiem nie nadesłała dwóch odrębnych plików, ale jeden plik zawierający kilka oświadczeń składanych przez J. K. jako prezesa zarządu G. Spółki z o.o. z siedzibą w G., to jest oświadczenie o ustanowieniu pełnomocnika (pełnomocnictwo), jak i oświadczenia o niekaralności podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub osoby, która działała w jego imieniu. Wskazany plik, jako całość zawartej w nim treści, został podpisany przez J. K., który złożył w tym zakresie podpis zaufany.
Nawet gdyby uznać, co w ocenie Sądu, również stanowi zbędny formalizm, że każde z tych oświadczeń należałoby nadesłać w osobnych plikach, z których każdy powinien być osobno podpisany w formie elektronicznej przez J. K., do dostrzec należy, że już w dniu 21 sierpnia 2024 r. pełnomocnik bez wezwania nadesłał do organu odrębny plik elektroniczny zawierający oświadczenia J. K. o niekaralności, opatrzony podpisem zaufanym J. K. W ten sposób organ już w dniu 21 sierpnia 2024 r. dysponował dwoma dokumentami elektronicznymi, to jest pełnomocnictwem elektronicznym niewątpliwie podpisanym elektronicznie w przepisanej formie przez mocodawcę i osobnym plikiem zawierającym oświadczenie o niekaralności, również prawidłowo podpisanym, to jest w przepisanej w art. 14 § 1a k.p.a. formie, przez właściwą osobę, to jest osobę składającą oświadczenia. Z tych wszystkich względów brak było podstaw do wzywania strony w styczniu 2025 r. do uzupełniania braków formalnych wniosku, a wniosek powinien być procedowany merytorycznie, a nie pozostawiony bez rozpoznania.
Reasumując, zdaniem Sądu, Wojewoda pozostaje zatem bezczynny w sprawie, ponieważ do dnia wydania niniejszego wyroku, naruszając terminy określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie załatwił merytorycznie wskazanej sprawy. Jednocześnie dopiero po upływie ww. terminów, przystąpił do oceny formalnej wniosku, w efekcie której błędnie ustalił, że wniosek zawiera braki formalne a także nieprawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania. Z powyżej wskazanych względów Sąd ocenił złożoną przez stronę skargę na bezczynność za uzasadnioną.
Sąd stwierdził jednocześnie, że niezależnie od pozostawania w bezczynności, Wojewoda Pomorski dopuścił się także przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy wykazała bowiem, że w dniu 10 stycznia 2025 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w sytuacji gdy złożony wniosek już od 21 sierpnia 2024 r. faktycznie nie zawierał wskazywanych przez organ braków formalnych. Tego rodzaju działanie w nieuzasadniony sposób doprowadziło to przedłużenia postępowania w sprawie. W chwili wezwania do uzupełniania braków wniosku, do Wojewody Pomorskiego wysłany był już bowiem komplet dokumentów umożliwiających merytoryczne procedowanie wniosku. Znamienne również pozostaje, że pracownik organu przystąpił do oceny, czy wniosek nie zawiera w jego ocenie braków formalnych, już po upływie terminów przewidzianych na merytoryczne rozpoznanie wniosku i po wpływie skargi na bezczynność. Taka ocena powinna być zaś dokonywana niezwłocznie po wpływie wniosku do organu.
Uwzględniając wniesioną skargę tak w zakresie zarzucanej bezczynności, jak i przewlekłości prowadzenia postępowania, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej G. Spółki z o.o. z siedzibą w G.o udzielenie zezwolenia na pracę w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z akrami administracyjnymi (punkt 1 sentencji wyroku).
Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność i przewlekłość, które wystąpiły w sprawie nie miały charakteru rażącego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość prowadzenia postepowania, w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Sąd uwzględnił, że bezczynność i przewlekłość w sprawie są spowodowane przede wszystkim brakiem dostrzeżenia przez pracownika organu, że skan dokumentu nie stanowi ani kopii, ani odpisu dokumentu, ale jest po prostu dokumentem elektronicznym, wobec czego błędnie dokonano oceny tego, że złożony wniosek zawiera braki formalne. Jednocześnie przekroczenie terminu rozpoznania wniosku w tej konkretnej sprawie – na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd w granicach ok. 5 miesięcy (licząc od 21 października 2024 r.) - również nie stanowi, zdaniem Sądu, okresu czasu, który można uznać za rażący.
W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. to jest w odniesieniu co do zgłoszonych przez stronę skarżącą żądań wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (punkt 3 sentencji wyroku).
Wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności i przewlekłości nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa. Organ dopuścił się bezczynności i doszło do przewlekłości w postaci nieuzasadnionego wezwania do uzupełnienia braków wniosku i pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednak jak wskazano wyżej, powyższe wynikało z błędnego ustalenia stanu faktycznego przez pracownika organu, który nieprawidłowo przyjął, że skan dokumentu dołączany do wniosku składanego elektronicznie stanowi kopię dokumentu, a nie dokument elektroniczny. W dobie transformacji, to jest przechodzenia z obiegu dokumentów papierowych do obiegu dokumentów elektronicznych pomiędzy stronami postepowania administracyjnego, załączenie do wniosku skanu dokumentu pełnomocnictwa papierowego mogło być mylące dla pracownika organu. Co nie zmienia faktu, że tego rodzaju skan może być uznany tylko za pełnomocnictwo złożone w formie dokumentu elektronicznego, tym bardziej, że od początku został podpisany podpisem zaufanym przez podmiot udzielający pełnomocnictwa. Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie naruszył zatem terminy ustawowe, jednak jak wyjaśniono wyżej, na dzień orzekania przez Sąd nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa.
Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu także ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny.
Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej. Grzywna służy zatem przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu. W ocenie Sądu środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a., jak wskazano wyżej, powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju sytuacja w realiach niniejszej sprawy zdaniem Sądu nie zachodzi, co przemawia za zasadnością odstąpienia przez Sąd od wymierzenia organowi grzywny. Także w tym zakresie Sąd uwzględnił, że bezczynność organu wynika z dokonania przez pracownika organu błędnej kwalifikacji pisma złożonego w formie skanu jako kopii pisma, to jest bez dostrzeżenia, że wskazany dokument wypełnia przesłanki pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej, w postaci elektronicznej, z podpisem zaufanym złożonym przez mocodawcę.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (punkt 4 sentencji wyroku). Wskazana kwota odpowiada łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz ustalonemu zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) wynagrodzeniu pełnomocnika (480 zł). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej.