II OSK 2606/22

II OSK 2606/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 732/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-08-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 2 p.p.s.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100c ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 732/22 w sprawie ze skargi P. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 732/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:
I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu;
IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł;
V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. L. w dniu 8 kwietnia 2022 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie z jego wniosku z 21 czerwca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: dokonanie kontroli postępowania pod kątem przewlekłości; stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Sąd wskazał dalej, że jak wynika z akt sprawy skarżący dnia 21 czerwca 2018 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w związku z prowadzeniem badań naukowych. Skarżący dokonał później (30 września 2020 r.) korekty wniosku przez wskazanie wykonywania pracy jako celu pobytu. W aktach sprawy znajdują się kopie stron paszportowych skarżącego, dokumenty ubezpieczeniowe, umowa najmu lokalu, umowy o pracę. W dniu 8 sierpnia 2018 r. skarżący osobiście stawił się w Urzędzie. Pismami z 22 lutego 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o informacje wymagane na podstawie ustawy o cudzoziemcach, poprosił skarżącego o uzupełnienie dokumentów oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy na 21 kwietnia 2019 r. Odpowiedź od Policji wpłynęła do organu 12 marca 2019 r. Korespondencją z 24 kwietnia 2019 r. i z 18 października 2019 r. skarżący uzupełnił dokumenty. Dnia 30 marca 2022 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r., tj. wydaną już po wniesieniu skargi, Wojewoda załatwił sprawę skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). W art. 7 ust. 1 ustawa zmieniająca stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Na mocy ww. nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a ustawy o cudzoziemcach dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącego.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącego wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. Skarżący wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 21 czerwca 2018 r. miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie. Tak się nie stało, sprawa nie została załatwiona i nowelizacja, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., sprawiła, że uległ zmianie status prawny skarżącego w zakresie postępowania przed Wojewodą. Mianowicie przed datą 29 stycznia 2022 r. terminy na załatwienie sprawy skarżącego wynikały z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i w takim kształcie wiązały organ administracji. Adekwatne dla sprawy skarżącego przepisy przejściowe wynikają z art. 7 nowelizacji i nakazują one stosować przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13 ustawy zmieniającej. Z przepisów tych wynika, że decyzję wydaje się, gdy złożono wniosek w terminie i wniosek ten nie zawiera braków, ewentualnie braki te zostały uzupełnione. Według litery obowiązującego po 29 stycznia 2022 r. nowego prawa organ ma 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowym, przy czym termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze wskazanych wyżej zdarzeń (art. 112a ust. 2).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznając skargę za uzasadnioną co do stwierdzenia przewlekłości, Sąd odwołał się do Konstytucji i, szerzej, prawa, jako wzorców kontroli legalności. W tym względzie, traktując prawo jako spójną całość, jako system powiązany zasadami i wartościami konstytucyjnymi, Sąd podzielił racje skarżącego. Stwierdził, że oparcie się wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, z pominięciem całokształtu porządku prawnego, stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz wyprowadzonych z niej kolejnych fundamentalnych zasad kształtujących polski system prawny.
Sąd wskazał przede wszystkim na zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez to państwo stanowionego. Skoro skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające gnuśność organu, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym. Sąd odwołał się również do zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), korelującej z zasadą zaufania. W sprawie skarżącego zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu, w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącego, i niejako stara się uzdrowić stan przewlekłości, w którym – w świetle realiów sprawy – organ się znalazł. Sąd wskazał także na zasadę zabezpieczenia interesów w toku. Interesy skarżącego będące w toku, bo zapoczątkowane wniesieniem wniosku i nie zaspokojone, nie będą należycie chronione, skoro w obrocie prawnym pojawia się regulacja praktycznie uniemożliwiająca mu skorzystanie z ochrony prawnej zwalczającej przewlekłość. Sąd zważył wreszcie, że zastosowanie do sprawy skarżącego wyłącznie nowej regulacji stanowiłoby nie tylko wskazane wyżej pominięcie zasad Konstytucji, ale także realne wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy na załatwianie spraw.
Z tych powodów Sąd nie potraktował wprowadzonej nowelizacji jako lex specialis, wypierającej regulacje terminowości załatwiania spraw przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego, ale tak stosuje prawo, by pozostawić pod ochroną konstytucyjną prawa i interesy skarżącego.
W ocenie Sądu w sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęły blisko 4 lata (czerwiec 2018 r. – kwiecień 2022 r.). Nawet przyjmując, że sprawa skarżącego jest dla organu szczególnie skomplikowana, i odliczając przewidziane terminy na załatwienie sprawy, to organ przekroczył termin wyznaczony przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Tym samym doszło do naruszenia art. 35 § 1 pkt 2-3 k.p.a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się przy tym szczególnego skomplikowania niniejszej sprawy.
Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przez Wojewodę nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ocenił okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący.
W związku z wydaniem przez Wojewodę w dniu 14 kwietnia 2022 r. decyzji załatwiającej sprawę skarżącego, Sąd odstąpił od zobowiązania organu i umorzył postępowanie w tym zakresie.
Sąd zdecydował się przyznać skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości 3000 zł. Podkreślił, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Na wysokość tej kwoty wpływ miały okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd odstąpił od skorzystania z kompetencji do wymierzenia organowi grzywny uważając, że pierwiastek represyjności wystarczająco ujawnił się poprzez nałożenie na organ obowiązku zapłaty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w części – co do pkt IV sentencji. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
‒ art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583; dalej: ustawa o pomocy) poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł wbrew temu przepisowi, zgodnie z którym od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
‒ art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 3000zł w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku sprawa administracyjna z wniosku skarżącego została już ostatecznie zakończona decyzją Wojewody z dnia 14 kwietnia 2022 r. oraz wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części całości, tj. w zakresie pkt IV sentencji wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postepowania przez Wojewodę, a także uznania, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.
Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.
Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej).
Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.
Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.
W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.
Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.
Brak jest zatem uzasadnienia, aby omaw. przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 21 czerwca 2018 r. Stwierdzone przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miało żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i było wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona, co szeroko uargumentował Sąd pierwszej instancji, w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.
Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd istotnie w sposób niezwykle lakoniczny wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie, należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia także w zakresie orzeczenia zawartego w punkcie IV sentencji wyroku.
Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).
Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania decyzji organu minęły blisko 4 lata.
Dla oceny tej, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie mają znaczenia argumenty ponoszone w skardze kasacyjnej, iż skarżący w skardze nie wskazał konkretnych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przez Sąd przewlekłość, jak i ocena Wojewody, że w rzeczywistości skarżący nie doświadczył takich szkód i krzywd oraz negatywnych przeżyć związanych z brakiem wnioskowanego zezwolenia. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący w związku z przewlekłością Wojewody w rozpoznaniu jego wniosku, nie jest znacznie odbiegająca od tej, w jakiej znaleźć się mogą inni cudzoziemcy bezskutecznie oczekujący na rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Przyznana skarżącemu kwota pieniężna w wysokości 3000 zł niewątpliwie nie może zrekompensować wszelkich szkód spowodowanych brakiem przedmiotowego zezwolenia przez okres niemal 4 lat, ale nie taki jest wszak cel omawianej instytucji. Podkreślić należy bowiem, że sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądał skarżący, przyznanie ostatecznie na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej przewlekłości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentem dla odstąpienia od zasądzenia w niniejszej sprawie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego nie może być wskazywana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż w dacie wydania zaskarżonego wyroku sprawa z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była już załatwiona decyzją organu z dnia 14 kwietnia 2022 r. Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy (co wprawdzie nie zostało wprost wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zabiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości.
W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.