III SAB/Gd 39/25

III SAB/Gd 39/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. A. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania dokumentu podróży 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej K. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. A. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), obywatelka Białorusi, wystąpiła w dniu 27 września 2024 r. do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca z uwagi na upływ terminu ważności własnego dokumentu podróży. Wnioskodawczyni posiadała polski dokument podróży dla cudzoziemca ważny do dnia 26 września 2024 r.
W dniu złożenia wniosku wnioskodawczyni przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie decyzji orzekającej o udzieleniu jej ochrony uzupełniającej, w związku z którą uzyskała kartę pobytu z terminem ważności do dnia 23 kwietnia 2026 r.
W dniu 6 listopada 2024 r., po otrzymaniu ponaglenia, organ wystosował do wnioskodawczyni wezwanie do przedłożenia dowodu uiszczenia opłaty 350 zł za wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, pod rygorem odmowy wydania dokumentu.
Pełnomocnik wnioskodawczyni, odpowiadając na wezwanie, poinformował organ w piśmie z dnia 14 listopada 2024 r., że wniosek dotyczy wydania, a nie wymiany polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, zatem wezwanie do uiszczenia opłaty pozbawione jest podstawy prawnej. Zdaniem pełnomocnika, wnioskodawczyni jest zwolniona z opłaty skarbowej za wydanie polskiego dokumentu podróży na podstawie art. 236 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie obywatelstw, w przypadku posiadania, których nie pobiera się opłaty za wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemców (Dz. U. z 2023 r., poz. 1244).
Następnie, w dniu 23 grudnia 2024 r. pełnomocnik, działając w imieniu skarżącej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako "k.p.a."), poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy; oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie.
W skardze zawarto wniosek o:
1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewody Pomorskiego i niezałatwienia w terminie sprawy;
3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania, podkreślając, że pomimo wskazania, w piśmie z dnia 14 listopada 2024 r., iż skarżąca jest zwolniona z opłaty skarbowej, skarżąca nie otrzymała wnioskowanego polskiego dokumentu podróży, jak również nie dostała żadnej informacji o prowadzonym postępowaniu. Na portalu klienta, udostępnionym przez Wojewodę Pomorskiego, od dłuższego czasu widnieje status sprawy "wezwanie". Zważywszy, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują konkretnego terminu na wydanie polskiego dokumentu podroży, należy przyjąć terminy ogólne wynikające z k.p.a., tj. co do zasady miesiąc. Sprawa powinna zostać zatem załatwiona do 27 października 2024 r. Odnotowano przy tym, że organ podjął pierwsze czynności w sprawie, tj. wezwanie do uzupełnienia braków (uiszczenia opłaty), dopiero po złożeniu ponaglenia. Przedmiotowe wezwanie było bezpodstawne, ponadto zostało nieprawidłowo doręczone skarżącej zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski przyznał, że dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Organ dodał, że decyzją z dnia 21 stycznia 2025 r. odmówił skarżącej wnioskowanego dokumentu z uwagi na nieuiszczenie opłaty.
W dniu 6 marca 2025 r. organ przesłał do akt sprawy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lutego 2025 r., nr WSC-IV.6157.87.1. 2025.NWAL, która została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, a którą uchylono decyzję z dnia 21 stycznia 2025 r., nr WSC-IV.6157.1.87.2025.NWAL i wydano skarżącej polski dokument podróży dla cudzoziemca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., ponaglenie zostało bowiem wniesione w dniu 28 października
2024 r.
Odnosząc się do meritum sprawy odnotować należy, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o cudzoziemcach, które nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.
Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał, że brak działania organu i niepodejmowanie przez niego czynności jest przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania organu.
Wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest natomiast zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie - zakreślonym przepisami prawa procesowego - załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
Okoliczności faktyczne sprawy pozostały poza sporem.
Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia 27 września 2024 r. Sprawa powinna zostać zatem co do zasady załatwiona do 27 października 2024 r. Jednocześnie należy podkreślić, że organ podjął pierwsze czynności w sprawie, a mianowicie w postaci wezwania z dnia 6 listopada 2024 r. do uzupełnienia braków poprzez uiszczenie opłaty, dopiero po złożeniu przez skarżącą ponaglenia. W dniu 23 grudnia 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę. Następnie, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 25 lutego 2025 r., WSC-IV.6157.87.2025.NWAL, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił decyzję własną z dnia 21 stycznia 2025 r., WSC-IV.6157.87.2025.NWAL (o odmowie wydania dokumentu) oraz orzekł o wydaniu skarżącej polskiego dokumentu podróży.
Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie wydania jej polskiego dokumentu podróży okazała się uzasadniona. Załatwienie sprawy, nastąpiło niewątpliwie po upływie ustawowego terminu przewidzianego do jej rozpoznania.
Z uwagi na fakt, że organ przed posiedzeniem sądowym, to jest w dniu 25 lutego 2025 r. wydał ww. decyzję dotyczącą wnioskowanego przez skarżącą dokumentu, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Przy czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Sąd w tym zakresie miał na względzie, że zwłoka w wydaniu decyzji spowodowana została nieprawidłowym wezwaniem do uiszczenia opłaty i nie była nadmierna. Także wydanie w dniu orzekania przez Sąd decyzji w sprawie żądanego przez skarżącą dokumentu (co nastąpiło w wyniku naprawienia wadliwości swojego wcześniejszego postępowania, polegającego na braku podstawy prawnej do wezwania o uiszczenie opłaty) przemawiało przeciwko rażącemu charakterowi bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17).
Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Takiego charakteru bezczynności nie można przypisać organowi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).