III SAB/Gd 376/24

III SAB/Gd 376/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /Sędzia Zastępca/
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 640/25 - Wyrok NSA z 2025-10-10
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 320
art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia NSA Jacek Hyla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. z siedzibą w G. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdyni do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia R. z siedzibą w G. z dnia 14 października 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz Stowarzyszenia R. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 października 2024 r. Stowarzyszenie A wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej, wskazując jako adresata pisma zarówno Urząd Miasta Gdyni jak i Prezydenta Miasta Gdyni, domagając się informacji w zakresie:
podania liczby wszystkich wniosków złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami;
przekazania skanów wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku;
przekazania informacji w których z ww. spraw uznano roszczenia i wypłacono odszkodowanie oraz o wskazanie poszczególnych kwot odszkodowań;
przesłania informacji, w których z ww. spraw poszkodowany skierował pozew przeciwko Gminie Miasta Gdyni do sądu z uwagi na nieuwzględnienie roszczenia w całości lub części.
Pismem z dnia 22 października 2024 r. Prezydent Miasta Gdyni poinformował wnioskodawcę, że:
nie są prowadzone osobne katalogi szkód z podziałem na kategorie np. szkody rowerowe;
przedmiotowe wnioski/zgłoszenia szkody (ewentualnie inne dokumenty, jeśli były składane wraz z wnioskiem/zgłoszeniem szkody), stanowią dokument prywatny, wytworzony przez podmiot dokonujący zgłoszenia szkody, który nie posiada przymiotu informacji publicznej. Jest to co prawda dokument skierowany do organu, jednakże dotyczy sfery faktów prywatnego podmiotu (osoby fizyczne] poszkodowanego) i stanowi materiał do oceny kierowanych wobec Gminy roszczeń;
zgodnie z powyższym niemożliwe jest wskazanie, wobec których z tych spraw wypłacono odszkodowanie wraz ze wskazaniem kwot odszkodowań;
4) zgodnie z powyższym niemożliwe jest wskazanie spraw, w których poszkodowany skierował sprawę do sądu.
Stowarzyszenie A w skardze na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 29 października 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniosło o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że obowiązek utrzymania dróg publicznych położonych na obszarze Gminy Miasta Gdyni oraz skutki nienależytego wykonywania tego obowiązku bez wątpienia należą do sfery publicznej działalności Prezydenta Miasta Gdyni jako zarządcy drogi. Proces zgłaszania szkód został opisany na stronie internetowej Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni - jednostki budżetowej Gminy Miasta Gdyni adresem https://www.zdiz.gdynia.pl/ sprawy dozalatwienia/przyjmowanie -zgloszen-szkod-zwiazanych-z- utrzymaniem-drog/, na której udostępniono także formularze do wykorzystania przy zgłaszaniu szkód. Pomimo powyższego, organ nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
W odpowiedzi na żądanie nr 1 - żądanie podania liczby wszystkich wniosków złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, organ odpowiedział, że nie są prowadzone osobne katalogi szkód z podziałem na kategorie np. szkody rowerowe. Zdaniem skarżącej odpowiedź ta nie stanowi realizacji wniosku.
Informacją publiczną jest informacja, którą organ posiada. Wnioski o wypłatę odszkodowań, zgodnie z dostępną powszechnie na stronie Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni procedurą, trafiają do organu. Organ posiada zatem wiedzę o liczbie i treści składanych wniosków, w tym o dacie i miejscu zdarzenia, osobie poszkodowanego, doznanej szkody, okoliczności zdarzenia, w tym o rodzaju pojazdu, jakim poruszał się poszkodowany. Organ ma możliwość w bardzo prosty sposób, niewielkimi nakładami pracy weryfikując poszczególne zgłoszenia udostępnić informacją publiczną. Udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z żądaniem nr 1 wniosku, nie wymaga prowadzenia przez organ szczegółowego katalogu spraw.
W odpowiedzi na żądanie nr 2 - żądanie przesłania skanów wniosków o wypłatę odszkodowania, organ podniósł, że wniosek o wypłatę odszkodowania, jako dokument wytworzony przez podmiot dokonujący zgłoszenia, stanowi dokument prywatny i jako taki nie stanowi informacji publicznej. Organ podniósł także, że zgłoszenie nie dotyczy sfery publicznej, a sfery prywatnej zgłaszającego.
W pierwszej kolejności skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w kwestii udostępniania wezwań do zapłaty (a takim de facto jest zgłoszenie szkody) skierowanych przeciwko gminie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2719/14) jednoznacznie wskazał: "Kierowane ewentualnie do gminy noty obciążeniowe, czy skierowane przeciwko niej powództwa cywilne, czy też pisma przedsądowe, wiążące się z możliwością wszczęcia postępowania sądowego o zapłatę, o w tym "wezwanie do zapłaty", bezpośrednio dotykają materii związanej z funkcjonowaniem gminy, a w szczególności jej finansów, a więc finansów publicznych. Już choćby z tego powodu dotyczą sfery publicznej związanej zresztą z działaniem i majątkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Uzyskane informacje o omawianym charakterze, związane są nieodłącznie z funkcjonowaniem danej gminy i mogą służyć społecznej kontroli w zakresie prawidłowości jej działania. Z tych powodów nie można im odmówić charakteru informacji publicznej." Orzeczenie zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym - żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło konkretnego wezwania do zapłaty przeciwko gminie, na skutek którego toczyło się konkretne postępowanie sądowe o zapłatę przeciwko gminie. Okoliczność ta nie umniejsza waloru interpretacji przedstawionej w orzeczeniu do niniejszej sprawy. Skarżąca, jako organizacja społeczna, której statutowym celem są m. in. działania na rzecz poprawy warunków przemieszczania się rowerem po mieście i jego okolicach oraz podejmowanie działań służących poprawie bezpieczeństwa rowerzystów i niechronionych uczestników ruchu drogowego, poprzez swój wniosek korzysta z prawa do społecznej kontroli Prezydenta Miasta Gdyni jako zarządcy dróg publicznych na obszarze Gminy Miasta Gdyni w zakresie w jakim stan dróg (w tym dróg rowerowych) realnie wpływa na sytuacje (w tym zdrowie i mienie) rowerzystów -niechronionych uczestników ruchu drogowego.
Skarżąca podniosła także, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż zgłoszenie szkody dotyczy jedynie sfery prywatnej zgłaszającego. Jak wskazano
wyżej, zarządca drogi w ramach swej działalności publicznej odpowiedzialny jest za szkody wynikłe z nienależytej realizacji zadania publicznego, jakim jest utrzymanie dróg. Zgłoszenie szkody, pomimo wytworzenia go przez osobę trzecią, zawiera w swej treści opis zdarzenia drogowego, w tym miejsce i czas zdarzenia oraz uzasadnienie wskazujące w jaki sposób organ nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków (należących do sfery publicznej działalności organu) i swym działaniem bądź zaniechaniem doprowadził do powstania szkody.
W odpowiedzi na żądanie nr 3 i 4, organ ograniczył swoją odpowiedź do enigmatycznych stwierdzeń, iż "zgodnie z powyższym nie jest możliwa realizacja żądania wniosku", co nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca z odpowiedzi nie jest w stanie wywieźć co konkretnie stoi organowi na przeszkodzie w udostępnieniu informacji publicznej. W orzecznictwie zgodny jest pogląd, że udostępnienie informacji publicznej niepełnej stanowi bezczynność organu, a właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku.
Następnie pismem z dnia 7 listopada 2024 r. w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w dniu 14 października 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30
września 2024 r. do Urzędu Miasta Gdyni nie wypłynęły żadne wnioski o wypłatę
odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowanymi byli rowerzyści.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej w pkt 1. wniosku Stowarzyszenia A. z dnia 14 października 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie, 3) odstąpienie od zasądzenia zwrotu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w części, tj. co do kwoty 75 zł
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w zakresie wniosku z pkt 1) odpowiedzi na skargę - potwierdza stan faktyczny sprawy zaprezentowany na stronie drugiej skargi. Ponadto wskazał, iż doręczonym skarżącej w dniu 8 listopada 2024 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej (ePUAP), udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną z pkt 1. wniosku z dnia 14 października 2024 r. Następnie wskazał, iż uczynił to po wniesieniu skargi a przed upływem terminu do jej przekazania, oraz że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek nie było rażąco duże, co uzasadnia twierdzenie o braku naruszenia prawa, któremu można by nadać miano rażącego. Nie bez znaczenia dla oceny stopnia zaistniałego w sprawie uchybienia po stronie organu jest także okoliczność, iż udzielenie odpowiedzi na pytanie z pkt 1 wniosku z dnia 14 października 2024 r. wymagało analizy treści ponad 25 zgłoszeń szkodowych skierowanych bezpośrednio do organu lub jego ubezpieczyciela we wnioskowanym okresie.
W zakresie wniosku z pkt 2) odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że żądanie dotyczyło "przekazania skanów wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku". Wobec tak jasno sprecyzowanego żądania organ zmuszony był poinformować skarżącą, że same wnioski o wypłatę odszkodowań nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. W myśl bowiem przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku ich udostępniać, a jedynie zawartą w nich informację publiczną. W rezultacie wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 39; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13).
Następnie organ podniósł, że dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ podkreślił, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Należy zatem przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów prywatnych w postaci w jakiej zostały utrwalone nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Stanowisko to jest w okolicznościach niniejszej sprawy tym bardziej uzasadnione, że dokumenty te w znacznej mierze zawierają również informacje, które dotyczą sfery faktów dotyczących podmiotów prywatnych, a zatem dane, które nie stanowią informacji publicznej. Odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r, zdeterminowane były treścią tych pytań oraz treścią odpowiedzi na żądanie z pkt 2 wniosku. W każdym z tych pytań wnioskodawca żądał wskazania "w których z ww. spraw (...)". Umiejscowienie ich po żądaniu zawartym w pkt 2 wniosku nakazuje przyjąć, iż pod pojęciem "ww. spraw" należy rozumieć sprawy wynikłe z żądanych w pkt 2, a nieprzekazanych skarżącej przez organ wniosków. Z kolei użycie zaimka pytajnego "w których z" świadczy o żądaniu przez wnioskodawcę sprecyzowania niektórych elementów (wniosków) w grupie wszystkich elementów obejmującej wnioski o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i osobie) związanych z utrzymaniem
dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, co miało nastąpić poprzez: 1) wskazanie wniosków inicjujących sprawy, w których wypłacono odszkodowania (pkt 3 wniosku) oraz 2) wniosków inicjujących sprawy, w których poszkodowany skierował sprawę do sądu (pkt 4 wniosku). Skoro zaś nie dokonano wyodrębnienia i przekazania skarżącemu żądanej przez niego grupy wniosków odszkodowawczych, to niemożliwym było sprecyzowanie elementów tej grupy według wskazań z pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r.
Pismem z dnia 25 listopada 2024 r. skarżąca potwierdziła, iż otrzymała w dniu 13 listopada 2024 r. pismo o sygnaturze [...] r. mające stanowić realizację wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz oświadczyła, iż informacja zawarta w treści pisma o sygnaturze [...] r. jest informacją nieprawdziwą i jako taka nie stanowi realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Skarżąca wskazała, że realizując pkt 1 wniosku, Prezydent Miasta Gdyni przesłał w dniu 13 listopada 2024 r. pismo mające stanowić realizację wniosku skarżącej o dostęp do informacji publicznej. Z pisma wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. do Urzędu Miasta Gdyni nie wpłynęły żadne wnioski o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związane z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami. Informacja ta jest nieprawdziwa. W dniu 19 stycznia 2024 r. członkini Stowarzyszenia A. złożyła wezwanie do zapłaty - wniosek o wypłatę odszkodowań za szkody związane z utrzymaniem dróg w związku z jej wypadkiem rowerowym na ul. [...] w G. (dowód: zanonimizowana kopia 1 strony wezwania do zapłaty z dnia 19.01.2024 r. zawierająca prezentatę potwierdzającą wpływ dokumentu).
Z powyższego wynika, że od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. złożono co najmniej jeden wniosek o odszkodowanie. Nie można traktować jako informacji publicznej informacji, iż nie wpłynęły żadne wnioski o odszkodowanie, gdyż informacja ta jest fałszywa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r, zdeterminowane były treścią odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2. Organ uznał, iż skoro nie przekazał skarżącej żadnych wniosków (nawet gdyby takie istniały), to w konsekwencji nie miał obowiązku udzielania odpowiedzi na pytania z punktów 3 i 4. Zdaniem skarżącej takie podejście organu jest całkowicie niezrozumiałe. Wniosek we
wszystkich punktach odnosi się do wszystkich przypadków złożenia przez poszkodowanego rowerzystę wniosku o odszkodowanie powstałe w wyniku wypadku, który miał miejsce wskutek nienależytego utrzymania dróg w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. Można przyjąć, że organ nie miałby obowiązku udzielenia odpowiedzi na pytania z pkt. 3 i 4, gdyby w ww. okresie nie złożono żadnego wniosku o odszkodowanie - wystąpienie na drogę sądową niemal zawsze poprzedza próba polubownego rozwiązania sporu, choćby w postaci wezwania do zapłaty. Niemniej, jak wskazano wyżej, informacja organu, iż w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. nie złożono żadnego wniosku o wypłatę odszkodowania jest informacją nieprawdziwą i nie stanowi informacji publicznej. Organ pozostaje zatem w zwłoce także w zakresie odpowiedzi na pytania nr 3 i 4. Zważywszy, iż w postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność sąd z urzędu stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, iż przy ocenie charakteru bezczynności organu sąd powinien uwzględnić fakt udzielenia przez organ nieprawdziwej informacji w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej i próbę wprowadzenia skarżącej w błąd.
Pismem z dnia 6 grudnia Prezydent Miasta Gdyni wyjaśnił, że przedłożona przez skarżącą pierwsza strona pisma zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty -wniosek o odszkodowanie dotyczący szkody osobowej związanej z utrzymaniem dróg" nie dowodzi nieprawdziwości informacji zawartej w treści pisma organu o sygnaturze [...] r. stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2024 r. Pismo to skierowane zostało bowiem do Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni, tj. jednostki budżetowej Gminy Miasta Gdyni będącej zarządem dróg gminnych, na czele której stoi Dyrektor. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2024 r. zaadresowany został zaś do Urzędu Miasta Gdyni - gminnej jednostki organizacyjnej obsługującej Prezydenta Miasta Gdyni. Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni oraz Prezydent Miasta Gdyni to dwa odrębne od siebie podmioty, z których każdy jest zobowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r.
Ponadto organ wskazał, że kwestia dotycząca tego, czy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodna jest ze stanem rzeczywistym
nie może być przedmiotem oceny sądu w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie bezczynności. Ocenie sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2009 r., VIII SAB/Wa 19/09).
Końcowo organ podtrzymał swoją ocenę pytań z pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 października 2024 r
Z kolei pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. strona skarżąca wyjaśniła, że przesłała wniosek o dostęp do informacji publicznej na skrzynkę ePUAP Urzędu Miasta Gdyni, gdyż, jak trafnie wskazał pełnomocnik organu w swym piśmie z dnia 6 grudnia 2024 r., urząd jest jednostką organizacyjną obsługującą Prezydenta Miasta Gdyni - organ wykonawczy gminy. Adresatem wniosku jest organ wykonawczy gminy - Prezydent Miasta Gdyni - co wyraźnie wynika z treści wniosku, w którym skarżąca expressis verbis wskazała, iż zwraca się "do Prezydenta Miasta Gdyni z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej".
Skarżąca podniosła, że zwróciła się o dostęp do informacji publicznej mając na względzie brzmienie art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Stąd to Prezydent Miasta Gdyni - jako wskazany w ustawie organ pełniący funkcję zarządcy dróg publicznych - jest dysponentem informacji publicznej objętej wnioskiem.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że Prezydent Miasta Gdyni w żadnym piśmie skierowanym do skarżącej nie wskazywał, że nie jest dysponentem żądanej informacji publicznej. Wszelkie odpowiedzi organu miały charakter merytoryczny.
Końcowo strona skarżąca wskazała, że nawet przyjmując, iż udzielona pismem o sygnaturze [...] odpowiedź nie jest nieprawdziwa, gdyż odnosi się do wniosków, które wpłynęły "do Urzędu Miasta Gdyni", to nie stanowi ona pełnej i jednoznacznej odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne
sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność organów administracji.
W niniejszej sprawie zaskarżono bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W niniejszej sprawie między stronami bezspornym było, że organ administracji samorządowej, co do zasady, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Kwestia sporną było czy organ udostępnił skarżącemu prawdziwą informację oraz czy żądanie dotyczące przekazania skanów wszystkich wniosków (wezwań o zapłatę) złożonych od 1 stycznia 2024 r. do 30 września 2024 r. o wypłatę odszkodowań za szkody (na mieniu i na osobie) związanych z utrzymaniem dróg, w przypadku których poszkodowani byli rowerzystami, wraz z załącznikami opisującymi miejsce i przebieg wypadku, dotyczy informacji publicznej, z uwagi na fakt, że dokumenty te mają charakter dokumentów prywatnych.
Organ wskazywał, że podmiot, do którego złożono wniosek nie był adresatem żadnych wniosków odszkodowawczych. Skarżące Stowarzyszenie twierdziło, że wniosek złożono do Prezydenta Miasta Gdyni, jako podmiotu właściwego w sprawach zarządu drogami gminnymi.
Treść żądania wniosku wskazuje na jego skierowanie do organu jakim jest Prezydent Gdyni, mimo wpisania jako adresata Urzędu Miasta Gdyni. Urząd definiowany jest jako zorganizowany zespół osób (pracowników administracji publicznej) przydatnych do pomocy organowi administracji publicznej celem merytorycznej i technicznej obsługi tego organu. Urząd to część aparatu administracyjnego, spełniająca poważny zakres zadań należących z reguły bezpośrednio do organu administracji stojącego na czele urzędu. Wpisanie jako adresata wniosku Urzędu nie powinno zatem stanowić problemów w ocenie, do kogo wniosek jest skierowany.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi jest prezydent miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Kategoria zarządcy drogi publicznej służy do wskazania właściwego organu administracji publicznej o określonych kompetencjach władczych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni jest jednostką organizacyjną działającą w formie jednostki budżetowej. Wykonywanie przez Prezydenta obowiązków zarządcy drogi przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi nie zwalnia go, jako organu administracji publicznej, z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, pozostającej w zakresie obowiązków tego organu. Zarząd drogi nie jest organem administracji. Jako jednostka organizacyjna, posiadającą informację publiczną może on udostępnić tę informację. Niemniej w sytuacji zwrócenia się o informację do organu administracji samorządowej, właściwego do zarządzania drogami gminnymi, organ ten nie może wskazywać, że do organu tego nie wpłynęły żadne wnioski o odszkodowania za zły stan dróg. Rzeczą organu jest w takiej sytuacji uzyskanie informacji od jednostki, przy pomocy której wykonuje on swoje obowiązki zarządcy dróg.
W sytuacji gdy wszystkie informacje związane z wnioskami o odszkodowania pozostają w dyspozycji Zarządu Dróg i Zieleni, organ winien od swojej jednostki, przy pomocy której wykonuje zarząd drogami, uzyskać żądane informacje i przekazać je wnioskodawcy. Takiego rozpoznania wniosku należało oczekiwać od organu będącego, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych (art. 19 ust. 5).
Stanowisko organu, że kwestia dotycząca tego, czy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodna jest ze stanem rzeczywistym nie może być przedmiotem oceny sądu w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie bezczynności, ocenie sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone, jest niezasadne.
Sąd administracyjny nie zawsze dysponuje możliwościami sprawdzenia, czy organ posiada informacje, o które wnosi wnioskodawca, z uwagi na ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego. Niemniej z istoty kontroli sądowej wynika, że Sąd winien dążyć do ustalenia, czy prawa obywatela nie zostały przez organ naruszone. Taka sytuacja niewątpliwe ma miejsce, gdy organ udziela odpowiedzi niepełnej, wymijającej lub nieprawdziwej. Odpowiedź organu, że wnioski odszkodowawcze, których dotyczył wniosek do organu nie wpłynęły, bez jednoczesnego wyjaśnienia, że wnioskami takimi dysponuje jednostka budżetowa, stanowi co najmniej odpowiedź wymijającą a w istocie niezgodna z prawdą.
Sąd nie podzielił stanowiska organu w zakresie oceny żądania wniosku udostępnienia skanów wezwań o wypłatę odszkodowań. Okoliczność, że zostały one sporządzone jako dokumenty prywatne nie wyklucza uznania ich za informacje publiczne. W związku ze wszczęciem przez ich złożenie postępowania przed organem administracji, zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ze środków publicznych oraz treścią wniosków dotyczącą niewłaściwego stanu dróg publicznych, mają one walor informacji publicznej i winny być skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnione, po odpowiednim zanonimizowaniu.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Zaniechanie organu i przekroczenie terminu prawidłowego rozpoznania wniosku uzasadnia stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W niniejszej sprawie bezczynność organu nie była wyrazem zaniechania i złej woli organu, lecz była związana z niewłaściwą interpretacją złożonego wniosku i obowiązków organu. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).