II SAB/Po 109/24

II SAB/Po 109/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2024 roku sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku D. D. z 09 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 09 maja 2024 r. do Wojewody wpłynął drogą mailową wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej od D. D., który wniósł o udzielenie informacji w zakresie następujących pytań: 1) w jaki sposób ustalane jest wynagrodzenie osób sporządzających recenzje, o których mowa w art. 11d ust. 11 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2021, poz. 945) i jaka jest jego wysokość?; 2) jakie środki zostały przeznaczone na wynagrodzenia osób sporządzających recenzje w 2023 r.?; 3) ile zostało sporządzonych recenzji w 2023 r.?; 4) z jakich środków finansowane jest wynagrodzenie osób sporządzających recenzje?. Ponadto wnioskodawca zwrócił się z prośbą o: "przesłanie wzoru umowy zawieranej z osobą sporządzającą recenzje, o których mowa w art. 11d ust. 11 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2021, poz. 945)".
Pismem z dnia 21 maja 2024 r., znak: [...], Wojewoda udzielił D. D. odpowiedzi wskazując, że w jego ocenie przedmiotowy wniosek stanowi formę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "ustawa" albo "u.d.i.p."). Organ podniósł, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że z analizy treści wniosku z dnia 09 maja 2024 r. wynika, iż służy on zaspokojeniu interesu indywidualnego, a nie trosce o dobro publiczne. Dane w nim zawarte, dotyczące recenzji, o których mowa w art. 11d ust. 11 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, w szczególności dotyczące kwestii finansowych związanych z ww. recenzjami) trudno odnieść do dobra publicznego, które powinno być jedynym celem prawa do informacji. Dobro publiczne należy rozumieć jako prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.
W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia 21 maja 2024 r., D. D. poinformował w e-mailu z dnia 22 maja 2024 r. o prowadzonych badaniach naukowych nad systemem nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego m.in. związanych z aspektami finansowymi jego funkcjonowania, wnosząc jednocześnie o udostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 09 maja 2024 r.
Wojewoda pismem z dnia 03 czerwca 2024 r., znak: [...], podtrzymał swoje stanowisko.
Skargą z dnia 24 czerwca 2024 r. D. D., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył bezczynność Wojewody w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że stanowisko organu, jakoby złożony wniosek stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej, był nietrafny.
Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 09 maja 2024 r.
Wzorzec materialnoprawny dla oceny zasadności przedmiotowej skargi stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 U.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Po analizie akt sprawy, Sąd przyjął poniżej przedstawione okoliczności faktyczne za własne ustalenia w kontrolowanej sprawie. Z pism procesowych stron jak i akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu administracji w dniu 09 maja 2024 r. i tego dnia rozpoczął się bieg terminu do udzielenia żądanych informacji. Odpowiadając na powyższy wniosek Wojewoda – w terminie przewidzianym ustawą – wskazał, że złożony wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe.
I tak, w pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).
Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Przykładowe (nieenumeratywne) wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a), informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d); majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c).
W konsekwencji nie powinno w niniejszej sprawie budzić wątpliwości, że tego rodzaju informacje, jak ta zażądana przez skarżącego, dotycząca sposobu ustalania wynagrodzenia osób sporządzających recenzje, o których mowa w art. 11d ust. 11 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej i jego wysokości; środków, jakie zostały przeznaczone na wynagrodzenia osób sporządzających recenzje w 2023 r.?; ilości sporządzony sporządzonych recenzji w 2023 r.; środków, z jakich finansowane jest wynagrodzenie osób sporządzających recenzje; wzoru umowy zawieranej z osobą sporządzającą recenzje, o których mowa w art. 11d ust. 11 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, jako informacje dotyczące majątku publicznego (zasad ustalenia oraz wypłacanego wynagrodzenia recenzentom) oraz odnoszące się do dokumentów urzędowych, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach (a więc i z ewentualnymi ograniczeniami) określonymi w u.d.i.p. Ze stanowiskiem powyższym również nie polemizuje Wojewoda, gdyż jego argumentacja nie odnosi się do braku przymiotu "informacji publicznej" dla informacji i dokumentów wskazanych we wniosku.
Po drugie, Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy publicznej nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4646/21 i III OSK 4712/21). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21, oraz M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).
Mając powyższe na względzie Sąd nie znajduje podstaw do zaakceptowania stanowiska Wojewody, że przedmiotowy wniosek stanowił formę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż służy on zaspokojeniu interesu indywidualnego, a nie trosce o dobro publiczne. Po pierwsze, ustawodawca nie powiązał prawa dostępu do informacji publicznej z interesem publicznym, co oznacza, że nie jest rolą organów dokonywanie takiej oceny. Innymi słowy, subiektywne odczucie, co do celu złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie może samodzielnie przesądzać o tym, że wniosek nie może zostać rozpoznany (jako wniosek stanowiący nadużycie prawa do informacji publicznej), gdyż prowadziłoby to do wypaczenia celu ustawy, jak również oznaczałoby wykroczenie poza kompetencję przyznane organom zobowiązanym do rozpoznania wniosku. Po drugie, jak wyżej wskazano, ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji jest zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, gdzie wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Tymczasem z treści odpowiedzi przesłanej skarżącemu nie wynika, aby tego typu przesłanki zostały rozważone przez Wojewodę lub też aby zostały przez niego opisane.
Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że Wojewoda nie rozpoznał w terminie wniosku o udzielenie informacji publicznej i pozostaje w powyższym zakresie w bezczynności. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).
Orzekając, że Wojewoda dopuścił się bezczynności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Taka sytuacją nie miała miejsca niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że brak udostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie może być wprost oceniany jako przejawu złej woli organu, czy też próbę bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Opóźnienie w udzieleniu informacji publicznej wynikało z błędnej oceny prawnej stanu faktycznego, co samo w sobie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa.
O zwrocie kosztów Sąd postanowił w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100,- zł oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ) jak również 17,- zł za opłatę od pełnomocnictwa.