III SAB/Gd 367/25

III SAB/Gd 367/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36, art. 37, art. 57, art. 133, art. 134, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 9, art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie im. gen. Józefa Hallera w przedmiocie przekazania zażalenia organowi wyższego stopnia 1. zobowiązuje Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie im. gen. Józefa Hallera do przekazania zażalenia H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. z dnia 30 czerwca 2025 r. do organu właściwego w sprawie w terminie 7 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie im. gen. Józefa Hallera nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie im. gen. Józefa Hallera na rzecz H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r. H. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej powoływana jako: strona lub skarżąca), wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie im. gen. Józefa Hallera w przedmiocie przekazania zażalenia strony z dnia 30 czerwca 2025 r., skierowanego do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku na postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie z dnia 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych w sprawie nr [...].
Strona wniosła o zobowiązanie organu do przekazania zażalenia organowi wyższego stopnia w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny do wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 4 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej "k.p.a." w związku z art. 59 ust. 9 i 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.), oraz art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie terminu przekazania zażalenia z dnia 30 czerwca 2025r. na postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie z dnia 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych Komendantowi Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, jako organowi właściwemu do rozpoznania tegoż zażalenia na podstawie art. 6a pkt 1 w związku z art. 10d ust. 24 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze zm.).
Jak wyjaśniła skarżąca, dnia 10 czerwca 2025 r. odebrała korespondencję od Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie zawierającą upoważnienia wydane funkcjonariuszom do kontroli powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom i wykonywania pracy przez cudzoziemców w spółce oraz wezwanie do przedłożenia dokumentów w sprawie nr [...]. Z treści przesłanej dokumentacji wynikało, że funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej we Władysławowie wszczęli kontrolę w dniu 4 czerwca 2025 r.
Skarżąca w dniu 12 czerwca 2025 r. złożyła sprzeciw wobec podjęcia czynności kontrolnych z tej przyczyny, iż nie została poinformowana w trakcie prowadzonej z funkcjonariuszem rozmowy telefonicznej o wszczęciu kontroli w dniu 4 czerwca 2025 r., a co za tym idzie, nie została poinformowany o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy, jak również kontrolę wszczęto bez obecności kontrolowanego przedsiębiorcy, bądź innej osoby przez nią upoważnionej.
W odpowiedzi na sprzeciw wobec podjęcia czynności kontrolnych Komendant Placówki Straży Granicznej we Władysławowie w dniu 18 czerwca 2025 r. wystosował pismo do pełnomocnika skarżącej, doręczone temuż pełnomocnikowi w dniu 26 czerwca 2025 r. W treści powołanego pisma organ stwierdził, że funkcjonariusze nie tylko telefonicznie zawiadomili Prezes Zarządu skarżącej spółki, ale również powołali się przy wszczęciu kontroli na przepis art. 48 ust. 11 pkt 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, co z mocy art. 59 ust. 2 powołanej ustawy wyklucza możliwość wniesienia sprzeciwu.
Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanego pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie spółka wywiodła zażalenie do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, za pośrednictwem organu prowadzącego kontrolę. W zażaleniu tym pełnomocnik podniósł kolejne zarzuty ponad te, które podniosła skarżąca w sprzeciwie, a także wskazał, że nieprawdopodobne wydaje się twierdzenie organu prowadzącego kontrolę, że przy wszczęciu kontroli zostały powołane okoliczności z art. 48 ust. 11 pkt 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Skarżąca wskazała w tym zakresie na nowelizację przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców, która miała miejsce w dniu 1 czerwca 2025 r. W nowelizacji tej, dodanym przepisem art. 48 ust. 11 pkt 15, Straż Graniczna wszczynająca kontrolę przedsiębiorcy została zwolniona z obowiązku wcześniejszego zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli, zatem trudno dać wiarę, że funkcjonariusze powołali się przy wszczęciu kontroli na przepis, który Straży Granicznej nie dotyczy.
Jak dalej wskazywała skarżąca, w odpowiedzi na zażalenie organ wystosował w dniu 8 lipca 2025 r. pismo, którego treść nie pozostawiała wątpliwości, że organ nie prześle zażalenia do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wystosowała w dniu 17 lipca 2025 r. ponaglenie na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie. Dnia 23 lipca 2025 r. organ przesłał skarżącej pismo, w którym podtrzymuje dotychczasowe swoje twierdzenia. Jednocześnie z treści tego pisma wynikało, że nie tylko zażalenia organ nie prześle Komendantowi Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, ale również nie przekaże ponaglenia na bezczynność organu.
Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że zażalenie wniesione przez kontrolowanego przedsiębiorcę nawet w warunkach, w których organ prowadzący kontrolę powołał się na okoliczność, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, winno być rozpoznane przez organ odwoławczy (w niniejszej sprawie przez Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej) przynajmniej w zakresie tego, czy organ powołał się na wskazaną wyżej przesłankę. Tym bardziej w niniejszej sprawie, w której skarżąca zaprzecza, że została poinformowana o wszczęciu kontroli przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej we Władysławowie, a zatem i o przesłance jej wszczęcia. Komendant Placówki Straży Granicznej jako organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności zażalenia. Skoro organ kontroli wskazanego wyżej zażalenia nie przesłał organowi wyższego rzędu, to uznać należy, że Komendant Placówki Straży Granicznej we Władysławowie naruszył przepis art. 35 § 4 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 59 ust. 9 zdanie 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Zaniechaniem dokonania czynności przesłania zażalenia organ pozbawił skarżącą nie tylko możliwości poddania kontroli przez organ wyższego stopnia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy, ale również prawa do sądowej kontroli działalności administracji publicznej, którą uruchomić można wyłącznie, gdy wyczerpano środki zaskarżenia.
Powyższe stanowi również rażące naruszenie prawa, gdyż nie występuje żadna wątpliwość, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, poprzez zaniechanie przesłania zażalenia w terminie prawem przewidzianym.
Orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. mają charakter odpowiednio represyjny oraz kompensacyjny. Dlatego winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Komendant Placówki Straży Granicznej we Władysławowie nie tylko pozostaje w bezczynności nie przesyłając zażalenia, ale pozbawia w ten sposób skarżącą prawa do sadowej kontroli działalności administracji publicznej, zatem narusza art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Komendant Placówki Straży Granicznej we Władysławowie przedstawił przebieg postępowania dotyczącego podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych wobec skarżącej spółki.
Organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2025 r. funkcjonariusze Grupy ds. Cudzoziemców Placówki SG we Władysławowie wszczęli kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców oraz powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom w firmie pod nazwą H. Sp. z o.o. z siedzibą ul. [...]. Celem wszczęcia kontroli zatrudnienia było przeciwdziałanie popełnieniu wykroczenia z art. 84 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zabezpieczeniu dowodów jego popełnienia w związku z uzasadnionym podejrzeniem naruszenia przepisów w zakresie legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców oraz powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom - art. 48 ust. 11 pkt 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, o czym telefonicznie poinformowano W. B. - prezesa zarządu kontrolowanej spółki.
W dniu 5 czerwca 2025 r. na adres siedziby skarżącej spółki przesłano pismo wraz z upoważnieniami funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej we Władysławowie uprawnionych do przeprowadzenia kontroli, pouczeniem o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy oraz wezwaniem do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów zatrudnionych cudzoziemców, które mogą mieć wpływ na ocenę legalności wykonywania pracy jak i powierzenia pracy cudzoziemcom. Pismo odebrane zostało w dniu 10 czerwca 2025 r.
W dniu 16 czerwca 2025 r. do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie wpłynęło pismo w którym pracodawca wniósł sprzeciw przedsiębiorcy wobec podjęcia czynności kontrolnych.
W dniu 18 czerwca 2025 r. poinformowano stronę pismem nr [...] o tym, że złożony sprzeciw wobec czynności kontrolnych prowadzonych przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej we Władysławowie zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, nie był dopuszczalny, w przypadku gdy organ przeprowadzał kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Ww. odpowiedź/pismo na wniesiony sprzeciw miało wyłącznie charakter informacyjny i nie było postanowieniem w rozumieniu przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy - Prawo przedsiębiorców. Pismo odebrane zostało w dniu 26 czerwca 2025 r.
W dniu 4 lipca 2025 r. wpłynęło zażalenie spółki na "postanowienie" Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie z dnia 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych.
W dniu 8 lipca 2025r. organ poinformował stronę o niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku wniesienia sprzeciwu opartego na zarzucie naruszenia przepisu niewymienionego w art. 59 ust. 1 Prawo przedsiębiorców wystarczającym jest powiadomienie przedsiębiorcy o braku możliwości wniesienia sprzeciwu, co jasno wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 22 grudnia 2011 r., II SA/Go 909/11. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli jego możliwość nie została przewidziana wprost w przepisach prawa. Wobec powyższego wniesione zażalenie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalne.
Tym samym pismo z 18 czerwca 2025 r. na wniesiony sprzeciw przedsiębiorcy miało charakter pisma i nie było postanowieniem na które przysługiwało prawo do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia.
W dniu 21 lipca 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie spółki na bezczynność Komendanta Placówki SG we Władysławowie. Organ pismem z 23 lipca 2025 r. poinformował stronę, że celem pisma z 18 czerwca 2025 r. było przekazanie informacji niezbędnych do prawidłowego przebiegu czynności kontrolnych, a jego treść nie zawierała rozstrzygnięcia w sprawie, jak również nie rodziła skutków prawnych, ani obowiązków po stronie przedsiębiorcy, które wymagałoby formalnego postanowienia. Tym samym wniesione środki zaskarżenie w postaci zażalenia z 30 czerwca 2025 r. oraz ponaglenie na bezczynność organu wobec wskazanego pisma z 18 czerwca 2025 r. były bezprzedmiotowe, ponieważ pismo z 18 czerwca 2025r. nie było aktem podlegającym zaskarżeniu w trybie przewidzianym dla postanowień procesowych. W związku z faktem, że rzeczone pismo nie zawierało elementów składowych postanowienia, nie zachodziła potrzeba podejmowania środków zaskarżenia, ponieważ pismo nie rozstrzygało sprawy ani nie regulowało uprawnień czy obowiązków przedsiębiorcy w sposób wiążący. W kontekście kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie spółki ważnym było odróżnienie przez stronę pisma informacyjnego od postanowienia. Pismo informacyjne, jak sama nazwa wskazuje, miało na celu jedynie poinformowanie przedsiębiorcy o pewnych okolicznościach, w tej sytuacji mowa była o niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców (art. 59 ust. 2 ww. ustawy został uchylony dopiero z dniem 13 lipca 2025 r.). Natomiast postanowienie to akt administracyjny, który rozstrzyga o konkretnej kwestii i rodzi określone skutki prawne.
Działania skarżącej należy ocenić jako mające na celu utrudnienie proceduralne prowadzonych czynności kontrolnych, w szczególności poprzez wniesienie nieuzasadnionych środków zaskarżenia wobec pisma informacyjnego, które nie miało charakteru postanowienia. Tego rodzaju działanie, nieznajdujące podstaw w obowiązujących przepisach prawa, skutkuje jedynie próbą wydłużenia czasu trwania kontroli zatrudnienia oraz stworzenia pozoru konieczności podejmowania dodatkowych czynności przez organ kontrolny.
W ocenie organu prowadzącego kontrolę zatrudnienia bezpodstawne było wnoszenie zażalenia na pismo informacyjne, które pracodawca uznał za postanowienie, a w konsekwencji skargi na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie w przedmiocie zaniechania przekazania Komendantowi Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku zażalenia z 30 czerwca 2025 r. na "postanowienie" Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie z 18 czerwca 2025r., którego w rzeczywistości nie wydano. Tym samym nie zachodził w ogóle obowiązek przekazania bezzasadnego zażalenia organowi wyższego stopnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi skarżąca spółka uczyniła bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie im. gen. Józefa Hallera w przedmiocie przekazania zażalenia spółki z dnia 30 czerwca 2025 r., skierowanego do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku na postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie z dnia 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych w sprawie nr [...].
Badając dopuszczalność skargi Sąd miał w pierwszej kolejności na względzie, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo stanowiące wystosowane do organu wyższego stopnia przez skarżącą ponaglenia wniesione w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym skarżąca wyczerpała przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Wyjaśnić kolejno należy, że w obowiązującym stanie prawnym stypizowano odrębnie dwa stany zaniechania organu, choć powodujące takie same konsekwencje prawne, tj. bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.) ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W przypadku zatem skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast.).
W przypadku skargi na bezczynność organu, jak to już wskazano, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21).
Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).
Przesłanie odwołania/zażalenia organowi wyższej instancji, należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2066/18). Brak działania organu w zakresie przekazania odwołania/zażalenia od decyzji/postanowienia wydanych w pierwszej instancyji stanowi zatem bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., ponieważ jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Za dopuszczalnością skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania/zażalenia (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przemawia ustanowienie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne.
Podsumowując - przekazanie odwołania/zażalenia jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu I instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie - a więc w istocie sprawia, że wniesione odwołanie pozostaje bez rozpoznania - służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 9 k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022 do art.133; por. też postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).
W kontrolowanej sprawie skarżąca, uznając za postanowienie pismo organu z 18 czerwca 2025 r., w którym organ uznał za niedopuszczalny sprzeciw skarżącej wobec podjęcia i prowadzenia wobec niej czynności kontrolnych, złożyła w dniu 30 czerwca 2025 r. zażalenie skierowane do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku na to pismo. Zażalenie wpłynęło do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Władysławowie w dniu 4 lipca 2025 r.
Skoro zatem w badanej sprawie 7-dniowy termin, określony w art. 133 k.p.a., do przekazania zażalenia organowi drugiej instancji upływał 11 lipca 2025 r., a z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika wyraźnie, że zarówno w tej dacie jak i później organ ten nie otrzymał od Komendanta Placówki SG we Władysławowie oryginału zażalenia skarżącej, to skargę dotyczącą bezczynności organu w przekazaniu zażalenia skarżącej należało uznać za zasadną.
W ocenie Sądu stanowisko organu prezentowane w toku postępowania jak i w odpowiedzi na skargę nie było prawidłowe. Jak już wyżej wyjaśniono organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności środka zaskarżenia. W świetle art. 134 k.p.a., mającym zastosowanie do zażaleń, to wyłącznie organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11. Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem w zakresie zażaleń na postanowienia zastosowanie znajduje także art. 134 k.p.a. Uprawnienie wynikające z tego przepisu zostało zagwarantowane tylko organowi odwoławczemu. Niedopuszczalność środka zaskarżenia zachodzi w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych jego dopuszczalności. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Jak stanowi art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych (...) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 133 K.p.a. ustanowił 7-dniowy termin na przesłanie odwołania/zażalenia organowi drugiej instancji. W świetle cytowanego przepisu organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji/postanowienia w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s.183; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z dnia 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62). Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania/zażalenia - dzień faktycznego ich wpływu do organu pierwszej instancji. Co istotne w warunkach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy - art. 134 k.p.a. (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232). Powyższe ma zastosowanie również do procedowania organu na skutek otrzymania zażalenia. Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że organ pierwszej instancji nie ma podstaw prawnych do badania dopuszczalności środka zaskarżenia, w czym mieści również badanie, czy określony przejaw działalności organu administracji publicznej, który został zaskarżony przez stronę, przyjmuje lub nie postać decyzji administracyjnej lub postanowienia administracyjnego. Ocena w tym zakresie należy bowiem do organu drugiej instancji. Ewentualne postanowienie organu drugiej instancji stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia podlega natomiast kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Bez względu zatem, jakie stanowisko prawne zajmuje Komendant Placówki SG we Władysławowie w odniesieniu do dopuszczalności, czy również zasadności, wniesionego przez skarżącą zażalenia, jak i w odniesieniu do charakteru jego czynności podjętej w dniu 18 czerwca 2025 r. polegającej na uznaniu sprzeciwu skarżącej za niedopuszczalny, obowiązkiem ww. organu było, o ile nie skorzysta z uprawnień autokontrolach, przekazanie zażalenia organowi wyższego stopnia. Zażalenia co do zasady bowiem przenosi sprawę do wyższej instancji. Podkreślić należy, że poza kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność jest zasadność przyjętego przez organ pierwszej instancji stanowiska co do kwalifikacji podejmowanych czynności oraz dopuszczalności, czy tez zasadności zażalenia wniesionego przez skarżącą spółkę
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie 1. sentencji wyroku.
Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, uwidocznione chociażby przykładami wyroków sądów administracyjnych prezentowanymi przez strony postępowania w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, niejednolite interpretacje przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców w odniesieniu zarówno do charakteru czynności organu kontrolnego stwierdzającego niedopuszczalność sprzeciwu przedsiębiorcy w sprawie podjęcia i prowadzenia kontroli w przypadkach określonych w art. 59 ust. 2 ustawy – prawo przedsiębiorców w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 lipca 2025 r., jak i w konsekwencji co do dopuszczalności zażalenia na tego rodzaju czynność. Zdaniem Sądu w przypadku istnienia rozbieżności co do rozumienia treści przepisów prawa, powstałe na tym tle uchybienia organów administracji publicznej, w tym przejawiające się w ich prawnej bezczynności, nie mogą być rozpatrywane jako naruszenie prawa w sposób oczywisty. Dodać należy, że strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania z przyjętymi przez organ przyczynami niewywiązania się obowiązku dokonania czynności przekazania zażalenia organowi wyższego stopnia, co umożliwiło stronie zwalczanie stanowiska organu za pomocą przewidzianych prawem środków.
Tymczasem w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Przekroczenie terminu przekazania zażalenia w tej konkretnej sprawie – choć znaczne, nie kwalifikuje się jako rażące, albowiem w przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu prawa strony przez organ, skoro organ niezwłocznie udzielał odpowiedzi stronie w kolejnych pismach. Okoliczność ta co prawda nie usunęła stanu bezczynności z uwagi na błędną ocenę charakteru podejmowanych czynności, ma jednak znaczenie dla oceny, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.
Z tych samych względów Sąd uznał, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania w stosunku do organu środków dyscyplinujących i rekompensujących, przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., z uwagi na co Sąd w pkt. 3. sentencji wyroku oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. żądania skargi w tym zakresie jako niezasadne.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.
Ponieważ Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, realia tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, nie uzasadniały zastosowania środków w postaci wymierzenia grzywny. W ocenie Sądu w realiach tej sprawy nie istnieje konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu dla przekazania zażalenia, jak również kompensowania stronie faktu uchybienia przez organ terminowi z art. 133 k.p.a. .
O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (17) zł.