III SAB/Gd 363/25

III SAB/Gd 363/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i pkt 4 lit. a tiret drugie , art. 7 ust. 2 w zw. z art. art. 15, art. 13 ust. 2 in fine
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w W. na bezczynność Okręgu Wędkarskiego Polskiego Związku Wędkarskiego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego Towarzystwa [...] w W. w zakresie punktów 2 i 4, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w Gdańsku na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 lipca 2025 r. (nadanym w formie elektronicznej) Towarzystwo [...] z siedzibą w W. (zwane dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") zwróciło się do Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w Gdańsku (zwanego dalej także "organem") z wnioskiem o udostępnienie - w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.") – informacji publicznej w postaci: 1/ treści Planu łowieckiego na rok 2024; 2/ wysokości środków publicznych przekazanych Okręgowi przez WFOŚiGW; 3/ treści aktualnego Planu zarybiania; 4/ treści ostatniego protokołu i załączników z oceny gospodarki rybackiej.
Następnie, pismem z dnia 8 sierpnia 2025 r. (data wpływu do organu) Towarzystwo [...] z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w Gdańsku przez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie z żądanym zakresem i wnosząc o:
1/ zobowiązanie Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w Gdańsku do rozpoznania przedmiotowego wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie;
2/ zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wniósł w dniu 21 lipca 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail zamieszczony na stronie internetowej organu wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej, jednak do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu, organ nie przedłużył terminu udostępnienia informacji, ani nie udostępnił żądanej informacji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, a PZW, jako organizacja zrzeszająca wędkarzy i zarządzająca znaczną częścią polskich wód, realizuje zadania publiczne związane z gospodarką wodną i ochroną środowiska. Dodatkowo, Statut PZW w §7 pkt 21 wprost wskazuje, że związek uczestniczy w realizacji zadań publicznych, co potwierdza, że PZW pełni rolę organizacji realizującej zadania publiczne (sygn. akt II SAB/Go 52/17).
Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega więc informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, którego część stanowią zgodnie z art. 2 ustawy - Prawo łowieckie zwierzęta łowne w stanie wolnym. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania. Nadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zadania publiczne wykonywane przez PZŁ i PZW są analogiczne w odniesieniu do określonych obszarów władztwa państwa.
Okręgi PZW wykonują zadania publiczne w zakresie gospodarki rybackiej na wodach publicznych na podstawie zawieranych umów i w tym zakresie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej.
Odnośnie wysokości środków publicznych przekazanych Okręgowi PZW przez WFOŚiGW w 2024 r. skarżący wskazał, że podstawą żądania był art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p., który stanowi, że informacją publiczną są dane dotyczące majątku publicznego, w tym budżetu, dochodów i wydatków. WFOŚiGW dysponuje funduszami publicznymi a ich przekazanie Okręgowi PZW stanowi wydatkowanie środków publicznych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 2211/12) "informacje o wydatkowaniu środków publicznych przez podmiot, który je otrzymał, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy podmiot ten jest jednostką administracji publicznej, czy stowarzyszeniem". Okręgi PZW, przyjmując środki publiczne, realizują zadania o charakterze publicznym, tym samym wysokość i przeznaczenie tych środków podlega ujawnieniu.
Odnośnie treści aktualnego Planu zarybiania, skarżący wskazał, że podstawą prawną żądania był art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.d.i.p., który wskazuje, że informacja publiczna obejmuje informacje o dokumentach dotyczących realizacji zadań publicznych. Plan zarybiania to dokument zatwierdzany w ramach gospodarki rybackiej na wodach publicznych, który określa sposób użytkowania i odtwarzania zasobów ichtiofauny. Dokument ten dotyczy korzystania z mienia publicznego (wód) oraz wykonywania zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska i racjonalnego wykorzystania zasobów przyrodniczych. Plany zarybiania sporządzane przez PZW dla wód publicznych stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i mają bezpośredni wpływ na ochronę przyrody.
W odniesieniu do żądania treści ostatniego protokołu i załączników z oceny gospodarki rybackiej skarżący wskazał, że protokół z oceny gospodarki rybackiej to dokument urzędowy sporządzany w związku z kontrolą wykonywania umów użytkowania wód publicznych i gospodarki rybackiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.d.i.p. treść dokumentów dotyczących realizacji i kontroli zadań publicznych jest informacją publiczną. Ocena gospodarki rybackiej dotyczy prawidłowego użytkowania wód publicznych, które stanowią mienie Skarbu Państwa, jest to informacja o stanie środowiska, a więc również informacja publiczna w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 8 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wa 204/17) wskazał, że protokoły kontroli dotyczące gospodarowania mieniem publicznym podlegają udostępnieniu w całości, gdyż dokumentują sposób realizacji zadań publicznych. Protokoły i dokumenty sporządzone przez inspektora rybackiego, związane z oceną racjonalności gospodarki rybackiej prowadzonej przez PZW muszą być udostępnione każdemu wnioskodawcy.
Reasumując, wszystkie te informacje dotyczą gospodarowania mieniem publicznym, wydatkowania środków publicznych i realizacji zadań publicznych przez Okręg PZW na wodach należących do Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. są one informacją publiczną, niezależnie od tego, że Okręg PZW jest stowarzyszeniem. W zakresie gospodarowania wodami publicznymi wykonuje bowiem zadania publiczne i dysponuje mieniem państwowym.
Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), wskazując, że pismem z dnia 22 sierpnia 2025 r., działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił ww. skargę w całości, stwierdzając, że rzeczywiście dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, przy czym w ocenie Okręgu naruszenie to - choć było naruszeniem prawa - nie miało charakteru rażącego. Organ wskazał, że rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i wezwał skarżącego do uiszczenia poniesionych przez Okręg dodatkowych kosztów zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
W odniesieniu do żądań zawartych we wniosku skarżącego organ wyjaśnił, że:
1/ jako podmiot prowadzący gospodarkę rybacką nie posiada ani nie sporządza "planów łowieckich" i z tego względu brak jest możliwości udostępnienia tego rodzaju dokumentów;
2/ w kwestii środków z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wyjaśniono, że Okręg PZW w Gdańsku jest stowarzyszeniem i nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego stosowne zapytanie w tej kwestii winno być przez skarżącego przedłożone do WFOŚiGW;
3/ Okręg zobowiązany jest w swojej działalności stosować się w szczególności do zapisów ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a żaden z ww. aktów prawnych nie wskazuje w swojej treści na dokument "planu zarybiania", dlatego - przy tak sformułowanym żądaniu - brak jest możliwości udostępnienia takich dokumentów;
4/ w kwestii ostatniego protokołu z oceny obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, sporządzonego przez Inspektora Rybackiego z Urzędu Marszałkowskiego wyjaśniono, że Okręg PZW w Gdańsku jest stowarzyszeniem i nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego stosowne zapytanie w tej kwestii winno być przez skarżącego przedłożone do Urzędu Marszałkowskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a zatem dla jej skutecznego wniesienia nie wymagała uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05).
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p.").
W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1/ udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem a jednocześnie gdy nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p. – w takim przypadku podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); 2/ poinformować wnioskodawcę o tym, że: jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) – w takim przypadku podmiot obowiązany dokonuje tego w formie pisma; 3/ odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.; bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w takim przypadku podmiot zobowiązany dokonuje rozpoznania wniosku w formie decyzji administracyjnej.
Co istotne, organ (lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot zobowiązany któregokolwiek z ww. działań (bądź podjęcia działania lecz niewłaściwego z punktu widzenia rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej), uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej a żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W doktrynie zauważa się, że "przyjęte przez ustawodawcę [w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – przyp. WSA] rozwiązanie stanowi przykład odwołania się do koncepcji mieszanego modelu identyfikacji zobowiązanego w oparciu o kryterium systemowe. Jego zastosowanie wymaga wzięcia pod uwagę charakteru zobowiązanego (chodzi tu o aspekt podmiotowy pozwalający w oczywisty sposób na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z: 1) organem władzy publicznej; 2) organem samorządu zawodowego i gospodarczego; 3) podmiotem reprezentującym Skarb Państwa; 4) państwową osobą prawną albo osobą prawną samorządu terytorialnego; 5) podmiotem reprezentującym inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 6) partią polityczną; 7) reprezentatywną organizacją związkową i pracodawców). Kryterium przedmiotowe odwołuje się natomiast do faktu uczestniczenia określonego podmiotu (ale też osoby fizycznej) czy jednostki organizacyjnej w procesie realizacji zadania publicznego i/lub wykonywania władztwa publicznoprawnego (bądź współuczestnictwa w jego wykonywaniu). Przy czym należy podkreślić, że oba kryteria nie muszą być zrealizowane kumulatywnie, co – jak wskazywano w kontekście zasady jawności działania władz (w związku z prywatyzowaniem jej zadań) i transparentności gospodarowania majątkiem publicznym – pozwala na pełniejszą realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca przyjął w tym zakresie model identyfikacji konkretnej powiązanej z faktem posiadania informacji, która dotyczy informacji publicznej nawet, jeżeli dotyczy ona wiedzy (danych) związanych wyłącznie z realizacją zadania publicznego albo korzystania z majątku publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.). Nie może w związku z tym dziwić, że za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej może być zostać uznany bardzo szeroki krąg podmiotów, również przedsiębiorca prywatny (czy stowarzyszenie lub fundacja), jeżeli wykonuje (wykonywał) zadanie publiczne lub dysponuje (dysponował) majątkiem publicznym. Nie ma jednocześnie znaczenia, czy np. podmiot prywatny już zadania tego nie wykonuje. Jeżeli informację taką – dotyczącą okresu wcześniejszego – w dalszym ciągu posiada, to należy go traktować jako zobowiązanego. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie odpowiednich wyłączeń, także o charakterze temporalnym" (zob. pkt 16 komentarza do u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025). Projawnościowa wykładnia uzasadnia racjonalność uznania każdego podmiotu obrotu prawnego (nawet podmiotu prywatnego – przedsiębiorcy) za w dalszym ciągu za zobowiązanego w zakresie, w którym posiada informacje związane z realizacją zadania publicznego, w tym również wydatkowaniem środków publicznych czy w szerszym zakresie dysponowaniem majątkiem publicznym (zob. pkt 11, tamże). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r. (sygn. akt III OSK 4468/21), w którym wskazano, iż "wobec uznania, że >wykonywanie zadań publicznych stanowi wystarczającą przesłankę uznania podmiotu za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej<, co w konsekwencji oznaczało, że kwestia publiczności środków służących do realizacji tego zadania nie miała de facto znaczenia. Na szczególną uwagę zasługuje systemowa argumentacja sądu, który zauważa, że >jedną z form decentralizacji administracji publicznej, a także wyrazem zasady subsydiarności i wymaganego przez tę zasadę zbliżania administracji do obywatela, jest prywatyzacja zadań publicznych, która polega m.in. na tym, że zadania te, zachowując swój publiczny charakter, wykonywane są przez inne podmioty niż podmioty władzy publicznej. Nie jest zatem trafne stanowisko (...), że podmiotami wykonującymi zadania publiczne, są wyłącznie «państwo oraz szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej» skoro w procesie prywatyzacji zadań publicznych mogą być one przekazywane do wykonania nawet podmiotom prywatnym. Należy przy tym podkreślić, że zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. pojęciem «zadań publicznych» uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie<. Z czego wynika, że >wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1972/21, LEX nr 3417952)<. Reasumując, można wskazać, że chodzi o takie zadania, które: 1) mają charakter powszechny, a nie służą wyłącznie zaspokajaniu potrzeb ograniczonej liczby osób; 2) służą dobru ogółu; 3) są lub były realizowane w sposób ciągły; 4) efekty ich realizacji są dostępne publicznie" (zob. pkt 17, tamże).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że adresat wniosku dostępowego w niniejszej sprawie, tj. Okręg PZW w Gdańsku, będący – stosownie do brzmienia § 37 Statutu Polskiego Związku Wędkarskiego - terenową jednostką organizacyjną Polskiego Związku Wędkarskiego (działającego w formie organizacyjno-prawnej jako stowarzyszenie), zapewniającą realizację celów Związku określonych w § 7 Statutu, m.in. poprzez: nabywanie i użytkowanie wód, prowadzenie racjonalnej gospodarki wędkarskiej i rybackiej (pkt 6) czy uczestniczenie w realizacji zadań publicznych (pkt 21), jako podmiot niewątpliwie wykonujący zadania publiczne, pozostaje tym samym podmiotem obowiązanym w tym zakresie do udostępnienia, będącej w jego posiadaniu, informacji publicznej (zob. art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).
Prawo do informacji publicznej natomiast, to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.
Uwzględniając wszystkie powyższe aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 222/22).
W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 21 lipca 2025 r. wystąpił do Okręgu PZW w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1/ treści Planu łowieckiego na rok 2024; 2/ wysokości środków publicznych przekazanych Okręgowi przez WFOŚiGW; 3/ treści aktualnego Planu zarybiania; 4/ treści ostatniego protokołu i załączników z oceny gospodarki rybackiej. Przyjąć zatem należało, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do takich zagadnień, jak: plan łowiecki czy plan zarybiania, protokół z oceny gospodarki rybackiej wraz z załącznikami czy wskazanie wysokości środków publicznych przekazanych Okręgowi przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, stanowią niewątpliwie informacje o charakterze publicznym.
Jak to zostało bowiem powyżej wskazane, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Artykuł 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a/) czy też informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (czyli m.in. majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d/). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest natomiast – stosownie do brzmienia art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) -treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Jak wynika z pisma Okręgu PZW w Gdańsku do strony skarżącej z dnia 22 sierpnia 2025 r. organ poinformował, że nie znajduje się w posiadaniu planu łowieckiego i planu zarybiania, jednocześnie wzywając skarżącego do uiszczenia poniesionych przez Okręg w związku z udostępnieniem informacji dodatkowych kosztów zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (tj. kwoty 12 zł).
Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności należało podkreślić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Organ nie może bowiem udostępnić informacji, której sam nie posiada. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku - tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną - zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/25).
Przyjąć zatem należało, że w odniesieniu do informacji publicznej określonej w punkcie 1. i 3. wniosku skarżącego organ pismem z dnia 22 sierpnia 2025 r. udzielił odpowiedzi, zatem brak było podstawy do uwzględnienia skargi w tym zakresie i zobowiązania organu do jej udostępnienia.
Jednocześnie Sąd pragnie w tym miejscu wyjaśnić, że rolą sądu administracyjnego w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest w istocie ocena formalna działania organu w reakcji na złożony wniosek (czyli ocena terminowości działania organu oraz zgodności udzielonej odpowiedzi – jej zakresu – w stosunku do wniesionego żądania udostępnienia danej informacji publicznej w złożonym wniosku), nie zaś merytoryczna weryfikacja prawdziwości udzielonych wnioskodawcy informacji przez organ (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 588/16). W orzecznictwie podnosi się, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądnej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05; w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 48/13 oraz w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 654/13).
Z akt sprawy nie wynika natomiast, by organ udostępnił skarżącemu żądaną w punktach 2. i 4. ww. wniosku informację, która niewątpliwie posiada walor informacji publicznej, tj. udostępnił informację o wysokości przekazanych organowi środków publicznych przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz przedstawił treść ostatniego protokołu z oceny gospodarki rybackiej wraz z załącznikami. Oczywistym być musi, że zarówno informacje: 1/ o przekazanych organowi przez podmiot publiczny, jakim jest Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zob. art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.) środkach publicznych, jako informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d/ u.d.i.p.), jak też 2/ o sprawdzeniu wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, co obrazuje właśnie sporządzany przez inspektora rybackiego protokół (zob. §§ 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej; Dz. U. z 2013 r., poz. 103), jako dokument z przebiegu i efektów kontroli (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret drugie u.d.i.p.) – jako informacje o sprawach publicznych, podlegały udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę w powyższym zakresie organ wyjaśnił natomiast, że Okręg PZW w Gdańsku jest stowarzyszeniem i nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego stosowne zapytanie w powyższych kwestiach winno być przez skarżącego przedłożone odpowiednio do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz do Urzędu Marszałkowskiego. Abstrahując od oczywistej sprzeczności w działaniu organu (który z jednej strony stwierdza, iż nie jest podmiotem uprawnionym do udostępnienia żądanych informacji a z drugiej powiadamia skarżącego o konieczności pobrania opłaty w wysokości poniesionych przez organ dodatkowych kosztów związanych z jej udostępnieniem), przyjąć należało, że – zgodnie z powyżej przedstawioną już argumentacją – organ (czyli Okręg PZW w Gdańsku) był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że jakkolwiek organ - na podstawie art. 15 u.d.i.p. - posiada niewątpliwie prawo do uzyskania zwrotu poniesionych kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, to podkreślenia jednak wymaga, że sama konieczność poniesienia przez organ określonych (dodatkowych) kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji nie może stanowić podstawy do nierozpoznawania przez organ wniosku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Pamiętać należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej, co jednoznacznie wynika z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Uzależnianie jednak udzielenia informacji publicznej od uiszczenia opłaty nie znajduje oparcia w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji oczekiwanie organu na uiszczenie takiej opłaty przy jednoczesnym braku udostępnienia żądanej informacji, należy traktować jako pozostawanie w bezczynności niezależnie od tego, czy podmiot zobowiązany należy lub nie do kategorii organów władzy publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt czy z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6218/21). W sytuacji zatem – tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie - stwierdzenia przez organ w związku z procedowaniem wniosku o udostępnienie informacji konieczności poniesienia przez organ dodatkowych kosztów, podmiot zobowiązany - stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. – powiadamia wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, o wysokości opłaty, zaś udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem winno nastąpić po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. Należy jednocześnie pamiętać też, że z art. 13 ust. 2 in fine u.d.i.p. wynika "graniczny termin" procedowania przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu 21 lipca 2025 r. a organ – w 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – nie podjął żadnej czynności w związku z jego rozpoznaniem.
Mając zatem powyższe na uwadze Sąd nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej, a w związku z tym, wobec braku – do dnia wydania niniejszego wyroku – informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego w odniesieniu do żądanych w punkcie 2. i 4. wniosku z dnia 21 lipca 2025 r. informacji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998, s. 808-812). Z taką sytuacją – w ocenie Sądu - nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ co prawda zaniechał niezwłocznego podjęcia czynności i terminowego rozpoznania wniosku skarżącego, to jednak - biorąc pod uwagę fakt, iż Okręg PZW nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, jak również to, że w części wniosku po wniesieniu skargi udzielił odpowiedzi, zaś samo opóźnienie podjęcia przez organ czynności w sprawie nie było znaczne, nastąpiło po złożeniu przez stronę skargi, a co za tym idzie nie było spowodowane lekceważeniem podmiotu wnioskującego czy też celowym przedłużaniem postępowania – należało przyjąć, iż opisana bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. W konsekwencji Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 580 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).