III SAB/Gd 346/24

III SAB/Gd 346/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") wystąpiła w dniu 22 sierpnia 2024 r. z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie zezwolenie na pracę dla cudzoziemca - S. K.. Korekta wniosku została złożona w dniu 18 września 2024 r.
Następnie w dniu 19 września 2024 r. spółka, za pośrednictwem organu, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę.
W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy.
W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od
2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zasadne jest tym samym przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna natomiast uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej.
Po otrzymaniu skargi (wniesionej elektronicznie dnia 19 września 2024 r.), organ w dniu 18 października 2024 r. wystosował do pełnomocnika strony wezwanie do usunięcia braków wniosku z dnia 22 sierpnia 2024 r. o wydanie zezwolenia - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania firmy poprzez r.pr. D. K. lub prawidłowo podpisanego wydruku wniosku o wydanie zezwolenia. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nieusunięcie braków wniosku we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zaznaczono, że zgodnie z art. 33 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Dnia 18 października 2024 r. pełnomocnik strony nadesłał w odpowiedzi korektę wniosku wraz z pełnomocnictwem.
Organ sformułował następnie w dniu 29 października 2024 r. kierowaną do Sądu odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga datowana na 18 września 2024 r., została wniesiona 19 września 2024 r., przed upływem miesiąca od dnia złożenia wniosku, a zatem w sprawie nie można mówić o bezczynności.
Ponadto organ wskazał, że w dniu 18 października 2024 r. wezwał do usunięcia braków formalnych i dowodowych wniosku. W tym zakresie organ na etapie w odpowiedzi na skargę wskazał, że wniosek nie zawierał pełnomocnictwa i kopii paszportu, a formularz wniosku nie był podpisany przez osobę upoważnioną do dokonania tej czynności przez spółkę. Z tych względów w ocenie organu brak jest podstaw do zarzucenia przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro wezwał stronę do uzupełniania braków, bez których nie było możliwe zakończenie postępowania w oparciu o dowody przedstawione przez stronę albo w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane, znane organowi z urzędu bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ.
Mając na uwadze wskazaną przez organ na etapie odpowiedzi na skargę informację, że wezwał stronę pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do uzupełnienia braków wniosku, Sąd wystąpił do pełnomocnika Wojewody Pomorskiego o wyjaśnienie czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna lub czy orzeczono o pozostawieniu wniosku z dnia 22 sierpnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę bez rozpoznania.
Pismem z dnia 11 lutego 2025 r. pełnomocnik organu, w wykonaniu zobowiązania Sądu, poinformował o wydaniu w dniu 15 listopada 2024 r. decyzji w przedmiocie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Do przedmiotowego pisma dołączono decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 listopada 2024 r., nr SO-XI.8671.1254.2024.EW udzielającą zezwolenia na pracę dla pana S. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca.
Odnosząc się do meritum sprawy odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności.
Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.
W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje w tym zakresie jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i do procedowania wniosku. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw i gdy poszczególne czynności same w sobie są spóźnione.
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".
Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17).
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez strony, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca inicjujący niniejsze postępowanie wpłynął do organu w dniu 22 sierpnia 2024 r. Jak powyżej zaznaczono, już po wniesieniu skargi wezwano skarżącą do uzupełnienia braku wniosku, które to wezwanie nastąpiło po upływie prawie dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku. Spóźnione zbadanie wymogów formalnych wniosku pozostaje bez wpływu na moment wszczęcia postępowania. Co do zasady, postępowanie powinno więc zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącej została jednak wydana w dniu 15 listopada 2024 r., a więc po upływie określonego w powołanym przepisie maksymalnego terminu dwóch miesięcy. Zaznaczyć należy, że termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy przewidziany jest dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Zasadą natomiast pozostaje, że podstawowym terminem załatwienia sprawy jest termin miesiąca - również dla sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się z tych względów uzasadniona. Doszło do naruszenia terminów określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. Wniosek nie został bowiem rozpoznany w terminie miesiąca, ani w terminie w dwóch miesięcy od jego złożenia.
Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest przy tym nie tylko stan faktyczny z momentu wniesienia skargi ale również orzekania przez sąd administracyjny, niewątpliwie zaś organ pozostawał bezczynny do dnia 15 listopada 2024 r.
Z uwagi na fakt, że organ wydał przed posiedzeniem Sądu decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Przekroczenie maksymalnego terminu rozpoznania wniosku w tej konkretnej sprawie - w granicach niespełna miesiąca (licząc od dnia 22 października 2024 r. do dnia 15 listopada 2024 r.) – jest nieznaczne, a zatem w sposób oczywisty nie stanowi okresu czasu, który można uznać za rażący.
Na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy wykazała, że w dniu 18 października 2024 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wbrew argumentacji wskazanej w odpowiedzi na skargę w okolicznościach tej sprawy fakt ten nie stanowi o braku przewlekłości w sprawie. Oczywiście bez uzupełnienia braków formalnych wniosku organ istotnie nie mógłby w ogóle rozpoznać merytorycznie sprawy. Dostrzec jednak należy, że wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku nastąpiło po upływie terminu na rozpoznanie tego wniosku, wobec czego trudno uznać, że było to działanie efektywne i rzeczywiście nakierowane na rozpoznanie wniosku w terminie.
Jak wskazano wyżej, sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, która nie jest skomplikowana powinna być załatwiona w terminie miesiąca. Termin ten upłynął z dniem 22 września 2024 r. Organ dokonał formalnej oceny wniosku dopiero w dniu 18 października 2024 r. - kiedy też dobiegał do końca maksymalny, dwumiesięczny termin na rozpoznanie sprawy - gdyby przyjąć, że w ocenie organu sprawa udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca S. K. należała do szczególnie skomplikowanych. Sąd wyjaśnia ponadto, że stwierdzone braki wniosku dotyczyły tylko braku pełnomocnictwa – pełnomocnik, który podpisał wniosek nie dołączył go bowiem do wniosku z dnia 22 sierpnia 2024 r. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, stwierdzone na tym etapie braki nie dotyczyły natomiast braku w postaci niedołączenia kopii paszportu ani żadnych braków o charakterze dowodowym. Akta sprawy, w tym treść wezwania organu, nie potwierdzają aby pismem z dnia 18 października 2024 r. wezwano stronę o przedłożenie kopii paszportu cudzoziemca. Jednocześnie kopia paszportu ta znajduje się w aktach sprawy, przy pierwotnym wniosku skierowanym do organu w dniu 22 sierpnia 2022 r. W dniu 18 października 2024 r. nie wzywano więc strony o uzupełnienie braków o charakterze dowodowym. Po nadesłaniu w dniu 18 października 2024 r. przez pełnomocnika brakującego pełnomocnictwa, procedowano wniosek w dniu 15 listopada 2024 r. wydając korzystaną dla strony decyzję, gdzie też z akt sprawy nie wynika aby organ podejmował w tej sprawie później jakikolwiek dodatkowe czynności dowodowe w celu uzupełnienia materiału dostarczonego przez stronę wraz z wnioskiem i jego korektą. W tym kontekście niesprawdzenie wymogów formalnych wniosku na czas, jawi się jako okoliczność dodatkowo przedłużająca stan bezczynności organu.
Reasumując, Sąd stwierdza, że za przewlekłość w prowadzeniu postępowania należy uznać także sytuację gdy wobec oczywistego braku formalnego otrzymanego wniosku - w postaci niedołączenia pełnomocnictwa przez radcę prawnego, który podpisał wniosek – organ wzywa do uzupełnienia tego rodzaju braku formalnego wniosku po terminie przewidzianym dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Sprawdzenie wymogów formalnych wniosku niewątpliwie powinno nastąpić po otrzymaniu wniosku, a nie po upływie terminu na rozpoznanie wniosku.
Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że przewlekłość która wystąpiła w sprawie nie miała charakteru rażącego. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę tożsame jak przy ocenie charakteru bezczynności wytyczne i uwzględnił, że postępowanie zakończono wydaniem decyzji w terminie około 3 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku.
W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. to jest w odniesieniu co do zgłoszonych przez stronę skarżącą żądań wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej.
Wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności i przewlekłości nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa. Sąd uwzględnił, że organ przed rozpoznaniem skargi przystąpił do procedowania wniosku oraz wydał decyzję w sprawie. Należy podkreślić, że organ uznał przedłożony przez stronę wraz z wnioskiem (i jego korektą) materiał dowodowy za wystarczający do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na pracę.
Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie naruszył zatem terminy ustawowe, w tym mógłby być krótszy gdyby organ dokonał sprawdzenia wymogów formalnych wniosku niezwłocznie po tym jak ten wniosek otrzymał, jednak jak wyjaśniono wyżej, w okolicznościach tej sprawy nie można powyższego zakwalifikować jako rażącego naruszenie prawa. Przede wszystkim ponieważ od złożenia wniosku (22 sierpnia 2024 r.) do wydania decyzji (15 listopada 2024 r.) upłynął okres ok. 3 miesięcy, nie można uznać jak wskazuje pełnomocnik strony, aby strona oczekiwała kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest w tej sprawie znaczne.
Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu także ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny.
Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej. Grzywna służy zatem przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu. W ocenie Sądu środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a., jak wskazano wyżej, powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, co przemawia za zasadnością odstąpienia przez Sąd od wymierzenia organowi grzywny. Także w tym zakresie Sąd uwzględnił, że organ wydał oczekiwane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika (480 zł). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej.