III SAB/GD 31/24

III SAB/Gd 31/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Bartłomiej Adamczak
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 1783/24 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem do rozpoznania wniosku G. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 grudnia 2023 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2023 r. G. K. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem - powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") - o udostępnienie zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 24 lutego 2022 r. nr 28/2022 w sprawie wykorzystania środków ochrony osobistej i wzajemnego ubezpieczania się funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników w trakcie wykonywania zadań służbowych. Skarżący zaznaczył, że podana informacja nie jest udostępniona w BIP, a zatem podlega udostępnieniu na wniosek.
Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. w odpowiedzi Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem poinformował wnioskodawcę, że zarządzenie z dnia 24 lutego 2022 r. nr 28/2022 ma walor dokumentu wewnętrznego i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 25 stycznia 2024 r. G. K. wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu mu informacji publicznej. Skarżący wskazał, że zarządzenie, o które wystąpił wnioskiem z dnia 29 grudnia 2023 r. ma charakter informacji publicznej, ponieważ określa w jaki sposób oraz na jakich zasadach wykonywane są zadania publiczne oraz służbowe w Zakładzie Karnym w Czarnem. Brak udzielenia informacji stanowi zatem o bezczynności organu.
Skarżący wniósł o 1) zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji w terminie 7 dni, 2) zasądzenie zwrotów kosztów postępowania sądowego (skarżący został następnie zwolniony z kosztów sądowych), 3)stwierdzenie, że informacje mają walor informacji publicznej i ze w sprawie wystąpiła bezczynność organu 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 700 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wnioskodawca został poinformowany, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej – jest to bowiem dokument zawierający treści o charakterze wewnętrznym, wobec czego nie podlega udostępnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Dyrektorowi Zakładu Karnego w Czarnem w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wnioskodawcy zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 24 lutego 2022 r. nr 28/2022 w sprawie wykorzystania środków ochrony osobistej i wzajemnego ubezpieczania się funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników w trakcie wykonywania zadań służbowych.
Ustawa dotycząca dostępu do informacji publicznej stanowi w art. 2 ust. 1 u.d.i.p, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a zasadnicze formy jej udostępniania wskazano w art. 7 i są nimi: 1) ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11, tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją; 3) wstęp na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.
Złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ jest zobowiązany do jej udzielenia i posiada wskazaną informację, udzielenie wnioskodawcy błędnej odpowiedzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie świadczy o braku bezczynności organu.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm. – dalej jako "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).
W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie udzielenia informacji wskazanego we wniosku zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 24 lutego 2022 r. nr 28/2022 w sprawie wykorzystania środków ochrony osobistej i wzajemnego ubezpieczania się funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników w trakcie wykonywania zadań służbowych, dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. - odmawiającą wskazanym informacjom charakteru informacji publicznej - pozostaje w bezczynności.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że informacja, o którą wnosił skarżący we wniosku z dnia 29 grudnia 2023 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.
Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej należy stwierdzić, że wnioskowana przez skarżącego informacja związana jest z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, ponieważ odnosi się do wykonywanych w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej i sposobu ich realizowania W zarządzeniu Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 24 lutego 2022 r. nr 28/2022 - jak wynika z jego tytułu - wskazano na zasady dotyczące wykonywania zadań służbowych w zakresie dotyczącym tego w jaki sposób funkcjonariusze Służby Więziennej mają się wzajemnie ubezpieczać oraz jakie środki ochrony osobistej stosować. Wskazane zarządzenie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu dotyczy ono i służy realizacji zadania publicznego, odnosząc się m.in. do zasad bezpieczeństwa obowiązujących funkcjonariuszy Służby Więziennej wykonujących czynności służbowe.
Sąd podkreśla, że jeżeli dany dokument ma charakter wewnętrzny, to okoliczność ta sama w sobie nie przesądza jeszcze automatycznie o tym, że zawsze nie stanowi on informacji publicznej. Sądowi znane jest również orzecznictwo wskazujące na publiczny charakter wewnętrznych aktów zakładowych. Oznacza to, że w przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czy też nie.
W tej sprawie organ poza powołaniem argumentu, że dokument ma charakter wewnętrzny, nie uzasadnił szerzej, z jakich konkretnie względów dokument ten w ocenie organu nie posiada waloru informacji publicznej. Takiego rodzaju uzasadnienie nie jest z powyżej wskazanych względów wystarczające. Niezależnie od braku przeprowadzenia takiej analizy przez organ, Sąd nie ma wątpliwości, że treść ww. dokumentu wewnętrznego wskazuje, że dotyczy on sposobu realizowania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w Zakładzie Karnym w Czarnem, a tym samym stanowi informację publiczną.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 29 grudnia 2023 r. w ustawowym terminie 14 dni nie udostępnił wnioskodawcy treści zarządzenia z dnia 24 lutego 2022 r. nr 28/2022 w sprawie wykorzystania środków ochrony osobistej i wzajemnego ubezpieczania się funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników w trakcie wykonywania zadań służbowych.
Z tych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku).
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyroki: NSA: z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14; z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 oraz z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, że bezczynność organu oraz przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził zatem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku).
Z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku strony przez organ. Na złożony w dniu 29 grudnia 2023 r. wniosek organ udzielił bowiem w dniu 15 stycznia 2024 r. odpowiedzi. Brak udostępnienia informacji publicznej wynikał w tym wypadku wyłącznie z błędnie dokonanej przez organ interpretacji treści wskazywanego przez wnioskodawcę dokumentu w postaci określonego zarządzenia wewnętrznego. Przekroczenie terminu rozpoznania wniosku w tej konkretnej sprawie, również nie stanowi zdaniem Sądu okresu czasu, który można uznać za rażący.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.
Ponieważ Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, realia tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, nie uzasadniały zastosowania środków w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, w pozostałym zakresie, to jest dotyczącym wymierzenia grzywny oraz zasadzenia sumy pienieżnej, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (o czym orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).