III SAB/Gd 309/25

III SAB/Gd 309/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 151, art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] na bezczynności Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego [...] z dnia 17 stycznia 2025 r. w zakresie dotyczącym udzielenia informacji odnoszącej się do wynagrodzeń zasadniczych z podziałem na wydziały Urzędu Morskiego w Gdyni, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na rzecz Związku Zawodowego [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. Związek Zawodowy [...] (zwany dalej także "stroną skarżącą", "wnioskodawcą", "Związek Zawodowy") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni (zwanego dalej także "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W wywiedzionej skardze strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Urzędu Morskiego w Gdyni naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: "u.d.i.p.") i wniosła o:
a) zobowiązanie organu do udzielania pełnej informacji publicznej w przedmiocie wniosku z dnia 17 stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
b) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
c) wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 zł;
d) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Z uzasadnienia skargi wynika, że w dniu 17 stycznia 2025 r. Związek Zawodowy [...] złożył do Urzędu Morskiego w Gdyni wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zestawienia wynagrodzeń zasadniczych na poszczególnych stanowiskach pracy, z podziałem na Wydziały.
Pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. organ udzielił stronie skarżącej następującej odpowiedzi: "Działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej Urząd Morski w Gdyni informuje, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 stycznia 2025 roku zostanie udzielona do dnia 28 lutego 2025 roku. Wydłużenie terminu rozpatrzenia ww. wniosku wynika z konieczności wprowadzenia zmienionych stawek, zawartych w ustawie budżetowej na 2025 rok".
Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2025 r. organ przekazał zestawienie wynagrodzeń wskazując, że "dane nie mogły być przedstawione z podziałem na konkretne Wydziały, gdyż istnieje ryzyko, że takie zestawienie może w pewnych przypadkach identyfikować pośrednio tożsamość niektórych pracowników". W przedmiotowym piśmie wskazano jedynie wynagrodzenia zasadnicze Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Zastępców Dyrektora Urzędu Morskiego DI, DIM, DON oraz Głównej Księgowej, pomijając pozostałe stanowiska.
Strona skarżąca podniosła, że pismem z dnia 28 marca 2025 r. ponagliła organ wskazując na ponowne rozpatrzenie sprawy i udostępnienie żądanych informacji w terminie 14 dni. Jednocześnie wskazano organowi, że jest on zobowiązany przekazać informacje dotyczące wynagrodzeń zasadniczych wszystkich pracowników Urzędu Morskiego, którzy:
a) pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust 2 u.d.i.p.,
b) wykonują zadania związane z zarządzaniem środkami publicznymi,
c) przygotowują lub współuczestniczą w przygotowywaniu decyzji administracyjnych,
d) prowadzą postępowania administracyjne,
e) wydają zaświadczenia w imieniu organu,
f) przyjmują wnioski w indywidualnych sprawach administracyjnych,
g) dokonują kontroli lub nadzoru, w tym nad podmiotami zewnętrznymi,
h) realizują zadania związane z bezpieczeństwem publicznym,
i) zarządzają informacjami publicznymi,
j) prowadzą obsługę prawną Urzędu.
Strona skarżąca wyjaśniła również, że występowanie w szeregu wydziałów tożsamych nazw stanowisk uniemożliwia jednoznaczną identyfikację stawki wynagrodzenia zasadniczego, zaś wynagrodzenie zasadnicze stanowi jedynie składową wynagrodzenia pracowników (otrzymują oni dodatki za wysługę lat, dodatki zadaniowe, premie, dodatki specjalne). Podtrzymując wniosek o udostępnienie informacji publicznej strona skarżąca wniosła o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 kwietnia 2025 r., organ wskazał, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do 28 maja 2025 r., z uwagi na konieczność zebrania i opracowania danych oraz dokonania analizy prawnej.
Przedstawione w ten sposób stanowisko organu pozostaje całkowicie nieprawidłowe, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 17 stycznia 2025 r. (organ w pismach podaje dwie daty wpływu wniosku, który w rzeczywistości został złożony w dniu 17 stycznia 2025 r.), i od tej daty organowi biegł termin na udzielenie odpowiedzi. Pismem z dnia 28 marca 2025 r. strona skarżąca ponagliła organ, wyjaśniając w sposób szczegółowy, z jakich przyczyn stanowisko stanowiące rzekomą odpowiedź na wniosek pozostaje bezzasadne i niepełne. Nie pozostaje zatem właściwym traktowanie ww. pisma jako nowego wniosku. Co więcej, mając na względzie zakres zapytania, nie zachodziła jakakolwiek podstawa przedłużenia odpowiedzi na wniosek aż o 2 miesiące, w przypadku gdy wniosek złożono ponad 4 miesiące od dnia sporządzenia pisma z dnia 2 kwietnia 2025 r., zaś żądane informacje pozostają organowi znane i nie wymagały opracowania, a tym bardziej analizy prawnej.
Strona skarżąca podniosła, że wprawdzie organ udzielił fragmentarycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w piśmie z dnia 28 maja 2025 r., jednakże odpowiedzi te są odpowiedziami niepełnymi i niekompletnymi, zawierającymi wręcz informacje wymijające. Zestawienie przedstawione przez Urząd Morski pogrupowało informacje w taki sposób, by ukryć wynagrodzenia niektórych pracowników. Różnice płacowe na jednym stanowisku potrafią wynosić nawet kilka tysięcy złotych. Urząd wskazuje na konieczność zapewnienia ochrony danych osobowych, jednak wnioskowany zakres informacji w żaden sposób nie wpływa na ryzyko naruszenia danych osobowych. Wobec tego organ pozostaje w bezczynności. Wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenia pracowników jest jawne, niezależnie od tego czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy też fakultatywne lub uznaniowe, bowiem jest to informacja o majątku publicznym.
Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił prawidłowej i pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 17 stycznia 2025 r. Takie działanie należy uznać za wyraźnie lekceważący stosunek do wykonywania obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej oraz ograniczenie wnioskodawcy dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z tym organ pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2025 r., zaś mając na względzie wszystkie okoliczności faktyczne oraz sposób postępowania organu, bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie można zatem skutecznie postawić organowi zarzut lekceważenia wnioskodawcy oraz braku podejmowania wobec niego wymaganych czynności.
W ocenie strony skarżącej, wnioskowane informacje są niezwykle istotne, gdyż ich udostępnienie jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem umożliwia kontrolę społeczną (związkową) nad wydatkowaniem środków publicznych, zwiększa transparentność działania organu administracji publicznej oraz przyczynia się do zwiększania zaufania obywateli do instytucji publicznych.
Nadto, okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność organu wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z wyraźnie lekceważącego stosunku organu do obowiązków nałożonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz świadomego unikania odpowiedzi na zadawane pytania, a zatem z celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Rażące naruszenie stanowi stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Opisane przekroczenie organu jest bowiem znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Odnośnie charakteru żądanej informacji strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1129/21), zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 2390/21) uznano ponadto, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Zgodnie zaś ze stanowiskiem przedstawianym w orzecznictwie, przepisy RODO nie wyłączają przepisów dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Regulacje RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni wniósł o jej oddalenie.
Organ potwierdził, że w dniu 21 stycznia 2025 r. strona skarżąca w trybie dostępu do informacji publicznej złożyła wniosek "o zestawienie wynagrodzeń zasadniczych na poszczególnych stanowiskach pracy w podziale na Wydziały", który dotyczył wszystkich pracowników Urzędu Morskiego w Gdyni.
Po otrzymaniu wniosku strona została jednak poinformowana, że odpowiedź zostanie udzielona do dnia 28 lutego 2025 r. Wydłużenie wynikało z faktu konieczności wprowadzenia do wynagrodzeń zamienionych stawek, zawartych w ustawie budżetowej na 2025 r.
We wskazanym terminie odpowiedź została udzielona z tym, że konieczne stało się dokonanie modyfikacji przedstawianego zestawienia. Dane nie mogły zostać przedstawione z podziałem na konkretne Wydziały, ponieważ istniało ryzyko, że takie zestawienie może w pewnych przypadkach identyfikować pośrednio tożsamość niektórych pracowników Urzędu. O fakcie tym została poinformowana strona.
W odpowiedzi wnioskodawca złożył pismo z dnia 28 marca 2025 r., w którym wskazał, że wnosi "o ponowne rozpatrzenie sprawy", jednak w istocie zażądał podania wynagrodzeń tym razem określonych "grup" pracowniczych wskazanych na stronie 2 i 3 pisma. Wniosek zawarty w tym piśmie nie mógł więc być traktowany jako kontynuacja pierwotnego wniosku. Modyfikacja była na tyle znaczącą, że należało go potraktować jak całkowicie nowy. W ramach udzielania informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (co do procesu rozpoznania wniosku), w związku z czym nie ma możliwości modyfikacji przedmiotu postępowania, a kolejny wniosek, dotyczący nawet przybliżonej materii (ale nie tej samej), organ uznał za wniosek niezależny od pierwotnie złożonego.
W ocenie organu, pisma skarżącego z dnia 28 marca 2025 r. - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie sposób uznać też za ponaglenie. Z treści pisma nie wynika, że stanowi ono ponaglenie. Pismo jest kierowane do Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni a nie do organu wyższego stopnia, zgodnie z treścią art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.
Wskazane pismo zawiera modyfikację pierwotnie złożonego wniosku, co całkowicie wyklucza zasadność dalszego rozpoznania wcześniejszego wniosku. Tak więc i z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, że jest to ponaglenie. Ponaglenie służy bowiem wyeliminowaniu przewlekłości lub bezczynności organu. Złożone przez skarżącego pismo nie stanowi żądania kontynuowania czynności związanych z pierwotnym wnioskiem a stanowi zupełnie nowy wniosek, w porównaniu z poprzednim dość znacznie zmodyfikowany.
W konsekwencji, w ocenie organu, nie został w sprawie spełniony warunek wynikający z art. 52 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym to przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Okoliczność ta powinna determinować oddalenie złożonej skargi, gdyż ani w piśmie z dnia 28 marca 2025 r., ani w innym piśmie strona skarżąca nie wystosowała ponaglenia.
W drodze ostrożności procesowej, organ wskazał jednak, że czynności dokonane w ramach rozpoznania wniosku z dnia 28 marca 2025 r. nie dają podstaw do uznania zasadności złożonej skargi.
Organ po otrzymaniu pisma podjął działania mające na celu ustalenie zbioru pracowników objętych zapytaniem, który zostały wskazany (wypunktowanie) na końcu pierwszej i początku drugiej strony pisma.
Organ zaznaczył przy tym, że nie był w posiadaniu listy pracowników, wyodrębnionych o tam wskazane kryteria.
Na tym etapie powstała wątpliwość w zakresie oceny uznania, czy wniosek dotyczy informacji przetworzonej, czy prostej. Jest to o tyle istotne, że zapytującym jest związek zawodowy, a zapytanie dotyczy obszaru spoza działań ustawowych związku. Zgodnie z art. 28 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 440), pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy, ale nie wynagrodzenia. Co prawda orzecznictwo sądowe wskazuje, że organizacje związkowe, pomimo ustawowego zawężenia otrzymywanych informacji, mogą je rozszerzyć na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie w przypadku uzasadnienia wniosku o informację przetworzoną.
Organ po analizie tej okoliczności uznał, że na etapie rozpoznania wniosku skarżącego pominie ustalenia w zakresie, czy wniosek dotyczy informacji złożonej, czy prostej. Biorąc pod uwagę chęć utrzymania poprawnych relacji z organizacją związków zawodowych organ podjął działania w celu ustalenia żądnych danych. Weryfikacja tych danych nie była natomiast czynnością prosta i szybką. Dotyczyła bowiem przeszło 840 pracowników. Dodatkowo należało dokonać sprawdzenia i kontroli szeregu orzeczeń i danych wskazanych w piśmie wnioskodawcy.
W szczególności konieczne stało się ustalenie kategorii osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa art. 5 ust 2 u.d.i.p. Pojęcie "osób pełniących funkcje publiczne" nie zostało zdefiniowane, natomiast orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Jest to istotne, albowiem w przypadku ujawnienia danych dotyczących wynagrodzenia przysługującego osobie, która nie pełniłaby funkcji publicznych, działanie to stanowiłby naruszenie jej dóbr osobistych, jak również przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Za ujawnienie tych danych nie odpowiadałby związek zawodowy a ujawniający (naruszający dobro) - Skarb Państwa, czy w zakresie kary za naruszenie danych osobowych organ administracyjny. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
Biorąc pod uwagę zaistniałe wątpliwości organ skierował zapytanie do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Z uzyskanej odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 19 maja 2025 r. wynikało, że skarżącemu, w zakresie przekazania danych osobowych przysługuje prawo do przekazania danych dotyczących wyłącznie zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników, utwierdzając w wątpliwościach co do możliwości przekazania żądanych danych w pełnym zakresie.
Organ wskazał ponadto, że w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie panuje pogląd, iż nie można wykluczyć, że funkcję publiczną pełnią nie tylko pracownicy wydający decyzje administracyjne, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Jednak nie istnieje żadna wymierna granica, dla ustalenia tych funkcji.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) stwierdził z kolei, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Organ zauważył, że w orzecznictwie istnieje szereg spornych orzeczeń dotyczących różnych stanowisk przykładowo wskazując na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r. (sygn. akt III SAB/Gd 246/24) i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 372/19). W orzeczeniu wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, Sąd wskazał, że asystent sędziego, główny księgowy, kierownik oddziału, kierownik wydziału, zastępcy kierownika wydziału, starszy sekretarz sądowy, sekretarz sądowy, stażysta, pracownik biurowy, woźny sądowy czy robotnik gospodarczy, wbrew stanowisku skarżącego, nie pełnią funkcji publicznych. Osoby piastujące wymienione stanowiska nie wykonują zadań władzy publicznej i nie gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wymienione stanowiska mają bowiem charakter usługowy i techniczny, a ich cechą jest podległość służbowa i brak właściwej dla osób sprawujących funkcje publiczne samodzielności i korespondującej z nią wyłącznej odpowiedzialności. Ich działania nie mają charakteru niezależnego i autonomicznego. Trudno też mówić w stosunku do tych osób o istnieniu kompetencji decyzyjnej wykonywanej w ramach instytucji publicznej. W wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Sąd odmianie objaśnił, że osobom wykonującym pracę na stanowiskach głównego księgowego oraz starszego specjalisty pracy socjalnej - koordynatora należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Informacja o wysokości ich wynagrodzeń ma bowiem związek z warunkami powierzenia im wykonywania funkcji kierowniczych i pracowniczych i należy do spraw publicznych, o stanie których obywatel ma prawo być poinformowany.
Organ podjął zatem próbę ustalenia cech, które przesądzały o tym, że określone osoby sprawują funkcję publiczną. Działanie to nie pozwoliło jednak na jednoznaczne ustalenie i wyeliminowanie ryzyka bezprawnego ujawniania danych (w kontekście ochrony dóbr osobistych i danych osobowych), stąd podjęta została decyzja o przekazaniu informacji w takiej formie i takim zakresie jaką otrzymała strona skarżąca. W zakreślonym przez ustawę terminie nie można było uzyskać ewentualnych zgód od pracowników na przekazanie informacji o wynagrodzeniu. Na marginesie organ dodał, że wnioskodawca też takich zgód nie przedstawił. Niezalenie organ stwierdził, że zgodnie z przepisami o finansach publicznych wydatkowanie środków publicznych jest jawne. Należy jednak podchodzić do tego z ostrożnością i kazuistycznie. Organ powinien każdorazowo przeanalizować, czy udzielenie informacji nie narusza prywatności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy też mieć na względzie, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Przekazana w sprawie informacja w pełni spełnia opisane wymogi co do oceny zasadności wydawania środków publicznych.
Przy piśmie z dnia 28 maja 2025 r. udzielono odpowiedzi i przekazano zgodnie z wnioskiem z dnia 28 marca 2025 r. żądane informacje co do osób pełniących funkcję publiczne (indywidualnie), jak również dotyczące innych grup pracowniczych, których zarobki nie zostały wyodrębnione indywidualnie (a w ramach wydziałów istnieją przynajmniej dwa stanowiska).
W zakresie nieznacznej części wniosku udzielono odpowiedzi poprzez połączenie wynagrodzeń tych osób, które zajmują pojedyncze stanowiska w ramach Wydziału. Wobec braku możliwości jednoznacznego uznania, że dana osoba wykonuje funkcje publiczne, została przekazana kwota łączna wynagrodzeń. Zabieg taki w ocenie organu pozwolił na przekazanie wiedzy co do wydatków publicznych na wynagrodzenie, zgodnie z celami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Organ przekazał w zdecydowanej większości żądane dane, a jedynie zaniechał tylko w tej niewielkiej części, gdzie istniałoby ryzyko naruszenia przepisów, związanych z ich przekazaniem.
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, działaniu organu nie można przypisać bezczynności i to w kwalifikowanej formie - z rażącym naruszeniem przepisów. W konsekwencji nie istnieją podstawy do nałożenia wnioskowanej grzywny.
W zakresie zarzutu niewydania decyzji organ liczył, że dokonana przez niego modyfikacja, która nie wyłączyła zakresu żądanych danych, a tylko zmieniła sposób ich przekazania zostanie zaakceptowana. Biorąc jednak pod uwagę zarzuty, które obecnie formuje strona skarżąca, organ stwierdził, że pisma, przy których zostały przekazane dane, jak i sama udzielona informacja zawierają wszystkie elementy istotne, aby pismom z dnia 28 lutego 2025 r. i 28 maja 2025 r. nadać walor decyzji. Zawierają one zarówno rozstrzygnięcia co do nieprzekazania części danych, jak i podstawy prawne i faktyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 17 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu 21.01.2025 r.).
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że przedmiotowa skarga nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się - poza wyjątkami wskazanymi w ustawie - w trybie unormowanym w k.p.a. Z tych względów m.in. skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2453/16).
Wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie pamiętać należy, że prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Artykuł 5 u.d.i.p. wprowadza bowiem ograniczenia dostępu do informacji publicznej, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Przepisy u.d.i.p. stanowią, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). Pamiętać jednocześnie należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a takimi niewątpliwie pozostają organy administracji rządowej, w tym organy administracji morskiej, m.in. dyrektorzy urzędów morskich (zob. art. 38-41 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1125 ze zm.), którzy należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są bowiem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Organy administracji morskiej (dyrektorzy urzędów morskich) niewątpliwie mieszczą się w zakresie podmiotowym stosowania ww. ustawy, a zatem niewątpliwie spełniona została wobec adresata żądanej we wniosku z dnia 17 stycznia 2025 r. podmiotowa przesłanka w udostepnieniu informacji publicznej.
W niniejszej sprawie spełniony został także przedmiotowy wymóg zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem sformułowane we wniosku żądanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na "zestawieniu wynagrodzeń zasadniczych na poszczególnych stanowiskach pracy w podziale na Wydziały" Urzędu Morskiego w Gdyni, posiadało charakter informacji publicznej. W świetle bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, m.in. informacja publiczna o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach czy też majątku, którym dysponują (ust. 1 pkt 2 lit. b/, d/ i f/).
W rozpoznawanej sprawie, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia 17 stycznia 2025 r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej polegającej na przedstawieniu "zestawienia wynagrodzeń zasadniczych na poszczególnych stanowiskach pracy w podziale na Wydziały", Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni – po powiadomieniu wnioskodawcy w piśmie z dnia 28 stycznia 2025 r., zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni żądaną informację – w piśmie z dnia 28 lutego 2025 r. przekazał wnioskowane dane wskazując liczbę osób zatrudnionych na danym stanowisku oraz przysługującego na stanowisku wynagrodzenia (w określonych przypadkach oznaczonego "widełkowo", jako minimalne i maksymalne na danym stanowisku). Jednocześnie organ wskazał, że "dane nie mogły być przedstawione z podziałem na konkretne Wydziały, ponieważ istnieje ryzyko, że takie zestawienie może w pewnych przypadkach identyfikować pośrednio tożsamość niektórych Pracowników Urzędu". Odwołał się przy tym do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2547/23) podnosząc, że "informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska (w przypadku Urzędu Morskiego w Gdyni tożsamość tę określić można w sposób pośredni, tj. pojedyncze stanowisko w konkretnym wydziale lub kilka tych samych stanowisk przy tej samej pensji zasadniczej), podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody Pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłaconych wszystkim Pracownikom, co też Urząd czyni niniejszym pismem".
W tym miejscu, Sąd pragnie podkreślić, że przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi pozostawała bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni dotycząca rozpoznania złożonego przez Związek Zawodowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 17 stycznia 2025 r. Należy bowiem podzielić stanowisko organu, iż złożony w piśmie Związku Zawodowego z dnia 28 marca 2025 r. wniosek – jakkolwiek dotyczący udzielenia informacji odnoszącej się do wynagrodzeń pracowników Urzędu Morskiego w Gdyni - w istocie dotyczył przedstawienia zestawienia co do innych "grup pracowniczych" (zatrudnionych "w korpusie służby cywilnej na poszczególnych stanowiskach pracy w podziale na wydziały" czy "niebędących członkami korpusu służby cywilnej"), a zatem należało go traktować za wniosek całkowicie nowy - odrębny od wniosku z dnia 17 stycznia 2025 r., czyli wniosku, w związku z którego wniesieniem Sąd w niniejszym postępowaniu dokonywał kontroli i oceny bezczynności Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni.
Przechodząc zatem do tej tejże oceny podkreślić należy, że - jak już wcześniej zostało to zaakcentowane – "negatywne" rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie pisma możliwe jest tylko w sytuacji, gdy adresat wniosku nie dysponuje wnioskowaną informacją, bądź gdy informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej - oba wskazane przypadki w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Niewątpliwie bowiem kwestie związane z dysponowaniem przez organ władzy publicznej majątkiem publicznym, w tym w zakresie wypłacanych pracownikom tego organu wynagrodzeń z tytułu sprawowanych w nim funkcji, stanowi informację o charakterze publicznym, w posiadaniu której znajduje się ten organ. Wynagrodzenia pracowników organów władzy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest bowiem jawne. Podkreślenia wymaga, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19 oraz powołane w uzasadnieniu tego orzeczenia orzecznictwo). Co do zasady zatem informacja taka podlega udostępnieniu.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności, co wynika wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie może jednak podlegać ograniczeniu, przy czym ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.).
W takiej sytuacji organ, przyjmując że udzielenie określonej informacji (np. dotyczącej wynagrodzenia) może podlegać ochronie ze względu na prywatność określonej osoby (pracownika) i z tego powodu zachodzi konieczność odmowy udzielenia takiej informacji wnioskującemu, zobowiązany jest - w zakresie odmowy udzielenia informacji objętej żądaniem - wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W decyzji takiej bowiem organ ten obowiązany jest wskazać powody objęcia określonej informacji publicznej ograniczeniu w jej udostępnieniu, a w sytuacji gdy powodem odmowy dostępu informacji jest prywatność osoby fizycznej (tak jak w rozpoznawanej sprawie pracownika organu administracji publicznej - Urzędu Morskiego w Gdyni), organ winien wykazać, że określona osoba (dany pracownik), w stosunku do którego organ ogranicza udostępnienie informacji, nie posiada w organie statusu osoby pełniącej funkcje publiczne czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji.
W doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Przyjmuje się, że "słownikowo pełnienie funkcji publicznej kojarzone jest z wykonywaniem obowiązków służbowych oraz z pracą w jakimś urzędzie czy instytucji, której kompetencje dotyczą działalności państwowej, mającej znaczenie dla ogółu społeczeństwa, wykonywanej w interesie publicznym, a nie prywatnym. W orzecznictwie powtarzane są pewne kierunkowe założenia interpretacyjne, według których: >>za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej<<; >>[d]o kwalifikacji osób jako pełniących funkcje publiczne należy zastosować także kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza, co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Zatem również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione lub nie, przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają takich osób traktować jako pełniące funkcje publiczne w Spółce w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.<<" (zob. pkt 47 komentarza do art. 5 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2025).
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie – abstrahując od braku zachowania należnej formy prawnej dla odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej – organ w ogóle nie wykazał, że nieudzielenie żądanej informacji o wynagrodzeniach pracowników UM "w podziale na Wydziały" znajdować mogłoby uzasadnienie z uwagi na to, że wszystkie te osoby nie posiadają statusu osób pełniących funkcje publiczne" w organie, a zatem podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby. Ewentualna bowiem identyfikacja co do imienia i nazwiska w przypadku do pojedynczego stanowiska w konkretnym wydziale w odniesieniu do osoby uznanej za pełniącą funkcje publiczne, byłaby dopuszczalna.
Podkreślenia w tym miejscu raz jeszcze w niniejszej sprawie wymaga, że stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1), natomiast do tej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).
Z powyższego wynika, że odmowa udostępnienia informacji następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co sprawia, że jej wydanie wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie - a także sądowi administracyjnemu, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu - poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych informacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 133/22). Wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej otwiera także możliwość zainicjowania przez stronę wnioskującą postępowania instancyjnego na skutek wniesienia odwołania od takiej decyzji i ponownego rozpoznania tej sprawy przez organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym w odniesieniu do decyzji dyrektorów urzędów morskich w sprawach rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego jest właściwy minister właściwy do spraw gospodarki morskiej (zob. art. 43 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej).
Podsumowując dotychczasowe rozważania należało zatem stwierdzić, że Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni odmawiając Związkowi Zawodowemu [...] pismem z dnia 28 lutego 2025 r. udostępnienia - w opisanym powyżej zakresie – informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 17 stycznia 2025 r. nie rozpoznał w istocie w sposób prawidłowy wskazanego wniosku, co musiało skutkować uznaniem, że organ pozostaje w rozpoznaniu ww. wniosku we wskazanym zakresie w bezczynności.
W konsekwencji – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 17 stycznia 2025 r. w zakresie dotyczącym udzielenia informacji odnoszącej się do wynagrodzeń zasadniczych z podziałem na wydziały Urzędu Morskiego w Gdyni, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzekając w tym zakresie Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ zareagował - w określony prawem sposób i w przepisanym terminie - na złożony przez stronę skarżącą wniosek i udzielił - choć w niepełnym we wniosku zakresie – wnioskowanej informacji publicznej. Uznać należy, że bezczynność organu nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego (organ regularnie odpowiadał na składane przez wnioskodawcę pisma), lecz mylnym przyjęciem, że przedstawione w piśmie z dnia 28 lutego 2025 r. stanowisko w zakresie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji zastępuje decyzję administracyjną zawierającą wystarczające uzasadnienie dla ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym -stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
Konsekwencją powyższego było niedopatrzenie się konieczności wymierzenia organowi wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, co znalazło wyraz w oddaleniu w tej części skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 580 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).