III SAB/Gd 30/12

III SAB/Gd 30/12 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 2  pkt 1-4a i 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 86 ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
art. 191 ust. 4
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie zawarcia porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na "działanie" Starosty Powiatu domagając się nakazania Staroście Powiatu zawarcia z - miastem na prawach powiatu - porozumienia dotyczącego zwrotu przez Powiat kosztów utrzymania małoletniego R. M. w rodzinie zastępczej B. M. w związku z uznaniem, że właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej jest powiat W..
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2011 r. nr 149, poz. 887 ze zm.), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Skarżący wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 21 października 2010 r. Sąd Rejonowy w (sygn. akt III RNsm 448/10) zarządził umieszczenie małoletniego R. M. w rodzinie zastępczej w osobie B. M. zamieszkałej w G.. Stosownie do treści art. 238 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie ustawy do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 8 listopada 2000 r. (sygn. akt IIC 1479/00) wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom, z tym, że miejsce pobytu małoletniego ustalono przy matce. Matka małoletniego zmarła dnia 20 lutego 2010 r. Ponieważ dziecko umieszczono w rodzinie zastępczej B. M. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu w dniu 13 listopada 2010 r., czyli po śmierci matki dziecka, to w ocenie skarżącego w świetle art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze ), miejsce zamieszkania matki dziecka nie może być brane pod uwagę przy ustalaniu powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej. Przed umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej, jego ojciec zamieszkiwał w G. na terenie Powiatu, wobec czego miejscem zamieszkania małoletniego było również G..
W ocenie skarżącego Powiat jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki nad dzieckiem winien ponosić wydatki na utrzymanie dziecka. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat, na terenie którego funkcjonuje mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza(...) zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Skarżący wskazał , że pismami z dnia 4 marca 2011 r. i z dnia 5 lipca 2012 r. zwracał się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. o zawarcie porozumienia w sprawie umieszczenia dziecka R. M. w rodzinie zastępczej i wysokości wydatków ponoszonych na jego opiekę i wychowanie.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W., działając w imieniu Starosty Powiatu , odmówiło zawarcia z — miastem na prawach powiatu -wskazanego wyżej porozumienia.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ wskazał, że w orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że porozumienia między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie mają charakter cywilnoprawny, i w takiej sytuacji brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi, spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Kwestię dotyczącą umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i pokrycia wydatków z tym związanych do dnia 1 stycznia 2012 r. regulował art. 86 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis art. 86 ust. 4 tej ustawy przewidywał, że "powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo – wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo – wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że porozumienie , o którym mowa w tym przepisie prawa nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz jest to umowa cywilnoprawna. Jeżeli zatem sprawa pokrywania kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej załatwiana jest w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to znaczy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy decyzji administracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 52/10, z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OW 37/09, oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 86 ustawy o pomocy społecznej został uchylony na podstawie art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887). Jednocześnie w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zawarto art. 191 ust. 4, który stanowi odpowiednik uchylonego art. 86 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo – wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2012 r. , sygn. akt I OW 31/12 stwierdził, że pogląd wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej , że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej , pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z kolei art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zmieniony został przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz.579), zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 maja 2012 r. Obecnie obowiązujące uregulowanie dotyczące kwestii zawarcia porozumienia między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie zawarte jest w art. 191 ust. 5 ww. ustawy, który stanowi, że "powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2".
Z obecnie obowiązującego uregulowania wynika, że nie zmieniła się zasada dotycząca zawierania porozumień między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie, natomiast szerzej unormowano jedynie kwestię powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej , że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej , pozostaje aktualny także w obecnym stanie prawnym.
Przedmiotem porozumienia jest w istocie określenie wysokości i sposobu rozliczania kosztów pomiędzy powiatami, związanych z wydatkami na utrzymanie dziecka w placówce. Istota sporu w sprawie sprowadza się do żądania partycypacji w tych kosztach, ale na zasadach określonych przez same strony. Brak jest w tej sytuacji materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej. Nie mamy zatem do czynienia w tym przypadku ze sprawą administracyjną. Warto także zwrócić uwagę, że sam projekt porozumienia znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy w § 6 odsyła w zakresie w nim nieuregulowanym do przepisów kodeksu cywilnego.
Wskazać należy, że choć skarżąca wskazała, że skargę wnosi na "działanie" Starosty Powiatu , w istocie wniosła skargę na bezczynność - bowiem powoływała się na brak działania organu.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyraźnie wynika, w jakich sytuacjach dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu.
Jak już wyżej wskazano przedmiotowe porozumienie nie ma charakteru aktu administracyjnego, lecz jest to umowa cywilnoprawna. Skoro zatem o porozumieniu nie rozstrzyga się w formie wskazanej w art. 3 § 2 pkt 1-4a, nie jest również możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zawarcia takiego porozumienia. Sąd nie może zobowiązać organu do działania, bowiem sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzekł jak w sentencji.