III SAB/Gd 259/23

III SAB/Gd 259/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Alina Dominiak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
658
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 1596/24 - Wyrok NSA z 2025-04-25
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1061
art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 99 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku w sprawie nie rozpatrzenia wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie 2 miesięcy.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przydzielenie lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1280) – dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", w przypadku braku w zasobach MSWiA lokalów mieszkalnych przyznanie na zasadzie art. 30 powyższej ustawy pomocy finansowej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 31,730 zł, co stanowi maksymalną możliwą sumę pieniężną, z uwagi na fakt rażącego naruszenia prawa w sposób wręcz absurdalny,
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Skarżący podniósł, że w 1984 r. skarżący ukończył Wojskowe Liceum Muzyczne w Gdańsku i został przeniesiony w celu odbywania dalszej służby we Wrocławiu, a następnie po paru miesiącach do garnizonu w K., gdzie przyznano skarżącemu mieszkanie. Po czterech latach zaproponowano mu, jako byłemu funkcjonariuszowi, służbę w WOP w G. Jednocześnie zapewniono o tym, że otrzyma on w nowym miejscu pełnienia służby mieszkanie. Po przeniesieniu służbowym w 1989 r. do Gdańska dowództwo jednostki zapewniło skarżącego, że w ciągu roku otrzyma mieszkanie, gdyż budowany jest blok z 66 mieszkaniami przy ul. [...]. Wpisano go na pozycję 18. oczekujących na mieszkanie. W związku z powyższym skarżący w K. zdał dotychczasowe lokum.
W dniu 18 grudnia 1991 r. przydzielono skarżącemu lokal w S., którego skarżący nie zasiedlił z uwagi na to, że w tym czasie jego syn chorował na astmę i w razie ataku choroby utrudniony byłby dojazd do szpitala. Następnie w 1992 r. zaproponowano skarżącemu lokal przy ul. [...], jednak zdaniem skarżącego stan techniczny mieszkania był bardzo zły, a okolica niebezpieczna do życia i prawidłowego rozwoju dziecka.
Podczas służby w Morskim Oddziale Straży Granicznej, kiedy skarżący nie zajmował żadnego lokalu, otrzymywał równoważnik pieniężny za jego brak.
W dniu 30 kwietnia 1997 r. rozkazem personalnym nr 529 z dnia 21 kwietnia 1997 r. skarżący został zwolniony ze służby w Morskim Oddziale Straży Granicznej i z tą datą został wpisany na pierwsze miejsce listy emerytów oczekujących na przydział mieszkania. Nadal nie otrzymał lokalu mieszkalnego. Morski Oddział Straży Granicznej wskazywał skarżącemu inne lokale znajdujące się nawet o ok. 300 kilometrów od centrum życiowego skarżącego.
W dniu 16 września 2015 r. skarżący ponownie złożył wniosek o przydzielenie lokalu mieszkalnego jako emerytowi Straży Granicznej i do dnia dzisiejszego organ nie przyznał skarżącemu mieszkania.
Zdaniem skarżącego jego wniosek, pochodzący jeszcze z 2015 roku, do dnia dzisiejszego nie został pozytywnie rozpatrzony, co stanowi nie tylko rażącą bezczynność, ale wręcz absurdalną bezczynność. Organ nadal nie podjął żadnych czynności zmierzających do przyznania byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej lokalu mieszkalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami zawartymi w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.
Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Skarżący czuje się skrzywdzony przez formację, w której - służąc z pełnym oddaniem i poświęceniem - oddał najlepsze lata swojego życia i jedyne czego oczekuje to lokal mieszkalny, który przysługuje mu zgodnie z przepisami. Obecnie mieszka na ogródkach działkowych. Funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji właściwego ministra lub innego organu. Skarżący nadal nie otrzymał przysługującego mu lokalu mieszkalnego zgodnie z normami od organu MSWiA. Skarżący odmówił przyznania lokali, które nie spełniały norm, a więc nie utracił prawa do domagania się przydzielenia lokalu mieszkalnego albo otrzymania pomocy finansowej w przypadku braku lokalu spełniającego wskazane w przepisach kryteria.
Sytuacja, gdy obowiązujące przepisy przyznają obywatelowi określone uprawnienia, które następnie nie są realizowane, narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa. Z jednej strony bowiem przepisy kreują uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do skorzystania z pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, z drugiej zaś strony brak jest regulacji prawnych, które umożliwiłyby tej grupie obywateli realne dochodzenie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Skarżący wskazał na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Bk 9/22, zgodnie z którym, dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu.
Zdaniem skarżącego działanie organu nie tylko jest rażące, ale wręcz absurdalnie rażące, gdyż od wielu lat organ nie wydał żadnej decyzji dotyczącej przyznania D. K. lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym o rażącym naruszeniu prawa stanowią przedstawione w przedmiotowej skardze okoliczności sprawy. Bezczynność organu implikuje ograniczenie praw skarżącego do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Organ nie poczynił żadnych efektywnych działań celem merytorycznego załatwienia sprawy.
W związku z powyższym nie sposób uznać, że organ wypełnił swój obowiązek wynikający z ustawy, gdyż nie wydał nadal decyzji dotyczącej przyznania lokalu mieszkalnego. Dlatego nie istnieją żadne obiektywne przesłanki dla dalszej bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi.
Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 16 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że potrzeby jego mocodawcy - jako emerytowanego funkcjonariusza Straży Granicznej - nie zostały zaspokojone, pomimo parokrotnego wnioskowania w tym przedmiocie. Nie wypłacono mu również równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na ww. wniosek organ, pismem z dnia 29 września 2015 r., wskazał, że skarżący wielokrotnie występował o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej i każdorazowo był informowany o przysługujących mu uprawnieniach oraz o niedostatecznej ilości lokali będących w dyspozycji organu i w związku z tym brakiem możliwości przydziału lokali mieszkalnych osobom uprawnionym do ich przyznania. Taki stan faktyczny i prawny na przestrzeni lat nie uległ zmianie. Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku nie dysponował (w dacie rozpatrzenia wniosku) żadnym wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby stanowić przedmiot przydziału na podstawie decyzji administracyjnej.
Nadto w przedmiotowym piśmie organ wskazał, że przepisy prawa przewidują inną niż przydział lokalu mieszkalnego formę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych emerytów Straży Granicznej tj. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Organ wskazał również, że uprawnienia D. K. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu były przedmiotem postępowania sądowego, ostatecznie zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji.
Wbrew twierdzeniom skarżącego jego wniosek z 2015 r. został przez organ rozpatrzony i wydano w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Pismo Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma z dnia 29 września 2015 r. jako decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, adresata aktu, rozstrzygnięcie (brak możliwości przydziału lokalu mieszkalnego z uwagi na niedysponowanie przez organ żadnym wolnym lokalem mogącym stanowić przedmiot przydziału oraz wskazanie o prawomocnym rozstrzygnięciu w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego), podpis osoby reprezentującej organ.
Organ wskazał nadto, że od roku 2012 r., z uwagi na brak wolnych lokali mieszkalnych, nie przyznał w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego ani funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, ani emerytowanemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, co stanowi w ocenie organu obiektywną przeszkodę do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosków uprawnionych.
W piśmie z dnia 3 stycznia 2024 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę wskazując, że organ winien wydać rozstrzygnięcie w formie prawem przewidzianej, tj. w formie decyzji administracyjnej, której nie wydano. Brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że pismo z 2015 r. stanowiło rozstrzygnięcie w sprawie. Skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów Straży Granicznej do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej.
Skarżący podkreślił, że organ skupił się jedynie na piśmie z 2015 r. i równoważniku pieniężnym i nie podjął nawet próby przeanalizowania historii skarżącego od chwili przeniesienia do Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, szczególnie kwestii mieszkaniowych, czego dotyczy meritum sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle art. 37 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku, polegającą na niezałatwieniu wniosku z 2015 r. o przydział lokalu dla emerytowanego funkcjonariusza Straży Granicznej.
Pismem z dnia 12 października 2023 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Straży Granicznej ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z bezczynnością w przedmiocie nieprzydzielenia lokalu mieszkalnego w terminie, w związku z czym należało uznać, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia, służących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy określają, kto może uzyskać prawo do lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Wyjaśnić należy, iż problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych.
W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1080 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Wyjaśniając pojęcie dyspozycyjności lokalu na gruncie ustawy o Straży Granicznej należy podkreślić, że lokale będące w dyspozycji właściwego ministra uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 (LEX nr 74801), zapadłego na gruncie ustawy o Policji, której uregulowania są analogiczne do ustawy o Straży Granicznej, "lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji".
Z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (publ. CBOSA) wynika, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego.
Szczegółowe warunki przydziału lokali mieszkalnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 2375) – dalej: "rozporządzenie".
Zgodnie z § 5 ust. 1 i 6 rozporządzenia, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się, na jego pisemny wniosek, lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. W świetle § 10 rozporządzenia przepisy § 4, § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 6-9 stosuje się odpowiednio do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia do tych lokali na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, 1429 i 1834).
Wniosek złożony przez skarżącego w 2015 r. dotyczył przydziału lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Forma decyzji dla przydziału lokalu wynika z regulacji ustawowej, tj. przepisu art. 98 ust. 1 oraz art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej.
W przepisach § 15 rozporządzenia określono właściwość organów wydających decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych - wydają organy wymienione w ust. 1, właściwe ze względu na aktualne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty.
Z przepisów art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że decyzji o przydziale lokalu nie można utożsamiać z decyzją o przysługiwaniu emerytowi Straży Granicznej uprawnienia do lokalu mieszkalnego. Uprawnienie to przysługuje bowiem emerytowi z mocy prawa, tj. z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego jest natomiast konsekwencją przysługiwania emerytowi uprawnienia do lokalu mieszkalnego.
Gdy skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o przydziale lokalu, jego uprawnienie do lokalu, wynikające z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie było w żaden sposób kwestionowane. Organ jednakże, jak sam wyjaśnił, nie dysponował lokalem, który mógłby być wnioskodawcy przydzielony. W konsekwencji nie było możliwości wydania decyzji o przydziel lokalu.
Decyzja tego rodzaju może zostać wydana jedynie wówczas, gdy organ dysponuje konkretnie oznaczonym lokalem mieszkalnym i tylko w odniesieniu do oznaczonego lokalu decyzja taka może zostać wydana. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji o przydziale w przypadku faktycznego braku w dyspozycji organu odpowiedniego lokalu.
Dyspozycja art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej dotyczy prawa funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego, natomiast jego realizacja uzależniona jest od faktycznych możliwości organu w tym przedmiocie.
Zatem warunkiem wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego emerytowi Straży Granicznej, przy spełnieniu przesłanek zawartych w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jest posiadanie przez organ wolnego lokalu mieszkalnego.
Tymczasem, jak wykazywał organ w pismach kierowanych do skarżącego, a także w odpowiedzi na skargę, skarżący od 1999 r., kiedy to złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, pozostaje na liście emerytów SG oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego, zaś brak wolnych lokali mieszkalnych w zasobach Morskiego Oddziału Straży Granicznej ( ostatniego przydziału dokonano w 2007 r. ) czyni niemożliwym zrealizowanie prawa skarżącego poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego.
Organ wskazywał na starania podjęte w celu wyszukania wolnego lokalu będącego w dyspozycji innych oddziałów Straży Granicznej. Propozycje przydziału ustalonych w ten sposób lokali nie zostały zaakceptowane przez skarżącego.
Postępowanie, wszczęte na skutek pisma skarżącego z dnia 11 lipca 2012 roku, w którym wyraził wolę przyjęcia lokalu mieszkalnego spoza obszaru działania Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, zostało ostatecznie umorzone decyzją organu z dnia 12 listopada 2012 r., nr 25/L/12, ze względu na brak zgody skarżącego na przydzielenie zaproponowanych lokali.
Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść regulacji objętej przepisem art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten wskazuje przesłanki wydania decyzji administracyjnej odmawiającej funkcjonariuszowi przydzielenia lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z jego treścią lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi:
1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98;
2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;
3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;
4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3.
Z brzmienia ww. przepisu art. 99 ust. 1 wynika, że wyliczenie podstaw do wydania decyzji o odmowie przydzielenia lokalu mieszkalnego ma charakter wyczerpujący. Gdyby ustawodawca uznał za konieczne rozszerzyć zakres przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji odmownej, to wprost przewidziałby to w przepisie art. 99 (chociażby poprzez użycie określenia "w szczególności") lub w innych przepisach ustawy. Ze względu zaś na szczególny charakter wyżej wskazanych przepisów, regulujących uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania lokalu, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niedopuszczalne są zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek do wydawania decyzji odmawiających funkcjonariuszowi przydzielenia lokalu mieszkalnego, jak przykładowo, wyprowadzania przesłanki wydania decyzji odmownej w przypadku braku wolnego lokalu mieszkalnego w dyspozycji właściwego organu.
Tymczasem, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1895/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyznania lokalu, w sytuacji gdy nie dysponuje on żadnymi lokalami mieszkalnymi zmuszałoby funkcjonariuszy ubiegających się o przydział lokalu do złożenia kolejnego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Tylko wówczas funkcjonariusz mógłby liczyć, że otrzyma przydział lokalu, który pojawił się w dyspozycji organu po wydaniu uprzednio decyzji negatywnej. Mogłoby to doprowadzić do znacznego wydłużenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji o przydziale lokalu.
Konsekwentnie, w świetle przytoczonych uwag, należało zatem stwierdzić, że bezzasadnie organ wywodził w odpowiedzi na skargę, że jego pismo z dnia 29 września 2015 r. stanowiło decyzję administracyjną, która miałaby, w ocenie organu, zawierać rozstrzygnięcie polegające na "braku możliwości przydziału lokalu mieszkalnego z uwagi na niedysponowanie przez organ żadnym wolnym lokalem mogącym stanowić przedmiot przydziału". Regulacje ustawowe, mające zastosowanie w przedmiocie przydziału, nie przewidują bowiem wydania decyzji stwierdzającej brak możliwości przydziału lokalu mieszkalnego w przypadku braku wolnego lokalu.
Brak jest zatem podstaw, aby w sytuacji faktycznej, w której właściwy organ nie dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby być przedmiotem przydziału w drodze decyzji administracyjnej, zarzucać organowi pozostawanie w stanie prawnej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Nie sposób bowiem twierdzić, aby organ mógł podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcie w stosunku do skarżącego, w którym zrealizowane zostałoby albo też odmówiono by skarżącemu zrealizowania prawa do konkretnego lokalu mieszkalnego, jeżeli tym lokalem organ, w dacie składania wniosku i nadal, po prostu nie dysponuje.
Odnosząc się do treści żądania zawartego w skardze, Sąd miał na względzie, że wniosek skarżącego z dnia 16 września 2015 r. ograniczony był do przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Straży Granicznej, nie dotyczył natomiast przyznania pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pomoc ta polega, w świetle art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej na pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, społecznej inicjatywie mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jak zaś wynika z wyjaśnień organu, a także z analizy przedstawionych akt administracyjnych, w istocie skarżący nie domagał się przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Skoro nie toczyło się postępowanie w przedmiocie pomocy finansowej, bezzasadnie skarżący zarzuca organowi bezczynność w załatwieniu sprawy.
W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że organ nie dopuścił się bezczynności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę jako bezzasadną oddalił.