III SAB/Gd 256/23

III SAB/Gd 256/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1 i art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Energa-Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Energa-Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącej M. M. z dnia 5 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 grudnia 2021 r. M. M. wystąpiła do Energa-Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Wskazany we wniosku zakres żądanej informacji dotyczył: "realizowanych przez spółkę ENERGA-OPERATOR S.A. w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia
26 listopada 2021 r. na podstawie przepisów art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne przyłączeniach do sieci dystrybucyjnej dla obszaru Turowo, gmina: Szczecinek, źródeł współpracujących z siecią, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 50 kW, poprzez udostępnienie dokumentów w postaci:
1. wszystkich złożonych wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz
z załącznikami, które to wnioski:
a. są w trakcie procedowania,
b. do których wydano warunki przyłączenia,
c. na podstawie których została zawarta umowa o przyłączenie do sieci,
2. wszystkich wydanych warunków o przyłączenie, które nie utraciły ważności do dnia 26 listopada 2021 r.
3. zawartych umów o przyłączenie do sieci".
Udostępnienie wnioskowanych informacji miało nastąpić drogą elektroniczną
na podany adres poczty elektronicznej.
W udzielonej 15 grudnia 2021 r. odpowiedzi Spółka poinformowała,
że w określonym we wniosku terminie, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 26 listopada 2021 r., procedowano trzy sprawy objęte zapytaniem, z czego dwie z nich zakończono poprzez zawarcie przez Spółkę umów o przyłączenie. W związku z tym Spółka udostępniła łącznie 5 dokumentów - warunki przyłączenia dotyczące trzech instalacji oraz dwie umowy o przyłączenie - które po zanonimizowaniu w opinii Spółki danych wrażliwych oraz stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa, załączono do odpowiedzi na wniosek. Następnie Spółka stwierdziła, że w jej opinii wnioski o określenie warunków przyłączenia nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie zostały one ujęte w tej odpowiedzi.
W wyniku rozpoznania skargi M. M. na bezczynność Energa-Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., II SAB/Gd 31/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Spółkę do rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku skarżącej z 5 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W pozostałej części Sąd pierwszej instancji oddalił skargę (punkt 3 wyroku).
Uwzględniając częściowo skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził
w uzasadnieniu wydanego wyroku, że Spółka jest podmiotem obowiązanym
do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.,
gdyż realizuje zadania publiczne, określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r.
- Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 716 ze zm.). Świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania mediów (energii, gazu, wody, ścieków),
ich dystrybucji i magazynowania następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Informacją publiczną jest więc również wytworzona przez Spółkę dokumentacja dotycząca warunków przyłączenia do sieci energetycznej oraz zawarte przez nią w tym zakresie umowy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka udzieliła informacji publicznej przesyłając skarżącej dokumentację, jednakże była to informacja cząstkowa, albowiem znaczne fragmenty tych dokumentów zostały zakryte. Sąd wyjaśnił, że dopiero w odpowiedzi na skargę Spółka uzasadniła ograniczenie w udzieleniu informacji publicznej względami tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie działanie Spółki naruszyło art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ukrywając znaczne fragmenty dokumentacji, która stanowi informację publiczną Spółka ograniczyła prawo skarżącej do uzyskania tej informacji, a takie działanie pozbawia Sąd możliwości kontroli zasadności przesłanki tego ograniczenia.
Powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.), zwanej dalej jako: "u.z.n.k.", Sąd wskazał, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., czyli stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny.
Zatem zasadność ograniczenia udostępnienia informacji publicznej z uwagi
na tajemnicę przedsiębiorstwa jest uzależniona od wystąpienia wskazanych okoliczności, co winno być uzasadnione w decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podał, że brak wydania decyzji powoduje, że pozostaje ona w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.
Sąd uznał jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przyczyną bezczynności Spółki była błędna wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie celowe unikanie udzielania informacji publicznej skarżącej.
Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast pogląd Spółki, że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, albowiem dokumenty te nie zostały wytworzone przez Spółkę i nie odnoszą się do niej w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p. Są to dokumenty prywatne podmiotów trzecich, które zawierają jedynie zakres oczekiwań w stosunku do działań Spółki i Spółka nie była zobowiązana zarówno do udostępnienia tych dokumentów, jak i wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym oddalił w tej części skargę w punkcie 3 wyroku.
Od wydanego w sprawie wyroku M. M. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego , zaskarżając go w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie,
że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dokumenty te nie zostały wytworzone przez organ i nie odnoszą się do niego w zakresie określonym
w art. 6 u.d.i.p., gdyż stanowią one dokumenty prywatne podmiotów trzecich zawierających zakres oczekiwań w stosunku do działań organu, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wnioski
o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej stanowią informację publiczną, a co za tym idzie stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., która odnosi się do podmiotu wykonującego zadania publiczne, jakim jest organ i dotyczy majątku, którym organ dysponuje;
II. przepisów postępowania, a to:
- art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez wystąpienie istotnych braków w uzasadnieniu części zaskarżonego orzeczenia, które w rzeczywistości uniemożliwiają odtworzenie toku rozumowania Sądu
I instancji, w wyniku którego uznał on, że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej,
mimo tego, że dotyczą one "sprawy publicznej", tj. dysponowania majątkiem publicznym; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ świadczy o pobieżnym zbadaniu stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji i uniemożliwia kontrolę toku rozumowania WSA, Sąd ten bowiem
w żaden sposób nie wskazał przy ustaleniu stanu faktycznego, dlaczego wnioskowane dokumenty nie odnoszą się do organu w zakresie określonym
w art. 6 u.d.i.p.;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarga
w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy przyjęcie odmiennego rozumowania nie pozwoliłoby na wywiedzenie takich wniosków, ponieważ stanowią one informację publiczną, która jest udostępniana
na wniosek; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie odmiennego rozumowania przez Sąd pierwszej instancji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości;
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a.,
art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zatwierdzenie uchybień organu polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, nierozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz niezasadnego uznania, że wnioski o określenie warunków przyłączenia nie stanowią informacji publicznej w myśl u.d.i.p., podczas gdy działanie przeciwne bądź usankcjonowanie go przez Sąd doprowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącej, albowiem zarówno organ, jak i Sąd w uzasadnieniu wyroku w żaden sposób nie wskazali, dlaczego wnioski o określenie warunków przyłączenia
nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy stanowią one informację publiczną i w przypadku chęci odmowy jej udostępnienia należało zbadać zasadność ewentualnych przesłanek zmierzających do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych
w k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r.
III OSK 2236/22, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił punkt
3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez Spółkę odnośnie do punktu 1 wniosku skarżącej z 5 grudnia 2021 r., czyli odnośnie do żądania udostępnienia dokumentów w postaci wniosków o określenie warunków przyłączenia
do sieci dystrybucyjnej wraz z załącznikami. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Sąd pierwszej instancji skupił się bowiem głównie na wyjaśnieniu, z jakich względów uznał, że żądanie skarżącej, określone w puntach 2 i 3 jej wniosku jest wnioskiem
o informację publiczną i z jakich względów WSA uznał, iż w tym zakresie Spółka pozostaje w bezczynności.
Natomiast oddalając skargę w zakresie punktu 1 wniosku skarżącej WSA jedynie lakonicznie stwierdził, że wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie zostały wytworzone przez Spółkę i nie odnoszą się do niej w zakresie określonym w pkt 6 u.d.i.p., bowiem są to dokumenty prywatne podmiotów trzecich, zawierające zakres oczekiwań w stosunku do działań Spółki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest natomiast pogląd, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por.: wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08). Przyjmuje się zatem, że informacją publiczną jest nie tylko wiadomość wytworzona, ale także odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29).
W związku z tym sama okoliczność, że żądany dokument nie został wytworzony przez Spółkę, jako podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia, że nie stanowi
on informacji publicznej. Z tych samych względów samo stwierdzenie, że żądane dokumenty nie odnoszą się do Spółki w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p.
nie przesądza o charakterze żądanej informacji. NSA podniósł, że art. 6 u.d.i.p. zawiera bowiem otwarty katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi tej ustawy,
co wynika z użycia na jego wstępie słów "w szczególności". Dlatego też określenie,
czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego,
czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p.
Przy czym w zaskarżonym wyroku Sąd nie tylko nie uzasadnił, z jakich względów ograniczył się do kwalifikacji żądanej informacji jedynie w oparciu o art. 6 u.d.i.p.,
ale także nie wskazał, z jakich powodów nie uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nawet w kontekście tego przepisu, który składa się
z szeregu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów i podpunktów), w tym zawiera m.in. wskazany w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaniechał natomiast całkowicie analizy żądania zawartego w pkt 1 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., chociażby w kontekście argumentacji podniesionej w skardze, a odwołującej się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie do kwalifikacji wniosków o określenie warunków przyłączenia do sieci dystrybucyjnej na gruncie u.d.i.p.
Zupełne pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu wyroku WSA nie pozwala przy tym ocenić, czy Sąd pierwszej instancji w ogóle rozważał te okoliczności, a jeśli tak,
to z jakich względów uznał, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie.
Wobec tego nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego punktu
3 wyroku, gdyż uzasadnienie wyroku w tej części nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny wszystkich istotnych okoliczności odnośnie do punktu 1 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej oraz nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego przez WSA stanowiska. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Skarga w rozpoznawanej ponownie części podlega uwzględnieniu.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. (III OSK 2236/22) uchylił punkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2022 r. (II SAB/Gd 31/22) i przekazał sprawę tylko - w tym zakresie - do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Powyższa okoliczność nie jest obojętna dla prawidłowego procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku aktualnie rozpoznającego niniejszą sprawę.
Po pierwsze, przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2022 r. (II SAB/Gd 31/22) jest prawomocny w odniesieniu do pozostałych punktów, a mianowicie: 1, 2 i 4.
Po drugie, zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05).
Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownie jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skutkuje to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, a jego oddziaływaniem objęte jest także ewentualne przyszłe postępowanie w sprawie. Zatem Sąd orzekający, jak już podkreślono, został związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.).
Konsekwencją zaś rozważań zawartych w uzasadnieniu opisanego wyroku NSA z dnia 8 listopada 2023 r. (III OSK 2236/22), wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od pierwotnie wydanego przez sąd pierwszej instancji wyroku, jest konieczność ponownej oceny zarzucanej organowi bezczynności w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącej z dnia 5 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej uwzględniającej stanowisko sądu drugiej instancji.
I tak, w tym zakresie w przedmiotowym wniosku skarżąca wnosiła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizowanych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia 26 listopada 2021 r. na podstawie przepisów art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne przyłączeniach do sieci dystrybucyjnej dla obszaru Turowo, gmina: Szczecinek, źródeł współpracujących z siecią, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 50 kW, poprzez udostępnienie dokumentów w postaci wszystkich złożonych wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz z załącznikami, które to wnioski: są w trakcie procedowania (1), co do których wydano warunki przyłączenia (2) oraz na podstawie których została zawarta umowa o przyłączenie do sieci (3). Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (aktualny publikator tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 266), stanowi że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru, przy czym w przypadku przyłączenia źródła lub magazynu energii elektrycznej, moc przyłączeniowa tego źródła lub magazynu energii elektrycznej może być mniejsza lub równa jego mocy zainstalowanej elektrycznej.
Rozpoznając sprawę ponownie w opisanym powyżej zakresie przypomnienia wymaga, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów
w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia takiej skargi, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających
z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu
lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a.,
w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas,
gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub
też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Istotną dla możliwości stwierdzenia zaistnienia bezczynności kwestią jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania
w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na przedmiot sprawy określony żądaniem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej w uzasadnieniu w skrócie: "u.d.i.p.".
Przepisy wskazanej ustawy stanowią natomiast, że informacja publiczna,
która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki,
nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem
ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej
na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie
z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może
być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni
od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji
w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał natomiast,
że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z powołanych przepisów wynika, że organ do którego wpłynął wniosek
o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy
w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia
jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie
w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku
o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie
w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź
gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie
z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).
W rozpoznawanej sprawie zostało prawomocnie przesądzone, że Energa
-Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Jednocześnie NSA w swoim wyroku wiążąco wskazał, że sama okoliczność, że żądny dokument nie został wytworzony przez Spółkę, będącą podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do stwierdzenia, że nie stanowi on informacji publicznej.
Ponownej więc ocenie podlegało stanowisko Spółki (podzielone przez sąd pierwszej instancji), która nie uznała wniosków o określenie warunków przyłączenia - za informację publiczną (punkt 1 pisma skarżącej z dnia 5 grudnia 2021 r.). Rozpoznając ponownie w tym tylko zakresie sprawę, Sąd orzekający uznał, że żądanie skargi jest zasadne i zasługuje ona na uwzględnienie. Oznacza to, że Spółka pozostawała w bezczynności również w stosunku do tej części wniosku, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie 3 wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r. (II SAB/Gd 31/22) oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Za przyjętym powyżej stanowiskiem przemawia brzmienie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie prawa przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 6 u.d.i.p. zwrotem: "w szczególności" świadczy bowiem, że zawarty w nim katalog nie jest zamknięty i ma raczej charakter pomocniczy, służący wskazaniu jedynie przykładów informacji publicznej. Przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną będzie - każda wiadomość - wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Zatem uprawnione jest stanowisko, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią, zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych oraz te, których używa organ przy realizacji przewidzianych przez niego prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą od niego. Uwzględniając jednocześnie pogląd NSA wyrażony w niniejszej sprawie, nie może budzić wątpliwości, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por.: wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08).
Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej. Działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego, o którym mowa art. 9c ust. 3 p.e. jest objęta informacją publiczną, jak bowiem stwierdził, Naczelny Sąd Administracyjny, przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania publiczne nie tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego. Według Sądu drugiej instancji, dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, podobnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 714/13). Dlatego przedsiębiorstwo ma obowiązek udzielenia informacji nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 p.e., jeżeli dotyczy "sprawy publicznej". Takiej zaś sprawy dotyczy, w ocenie Sądu orzekającego, udostępnienie informacji w postaci dokumentów związanych ze złożonymi i procedowanymi wnioskami o określenie warunków przyłączenia.
Tym samym należy podzielić stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2022 r., II SAB/Po 21/22, wydanym w zawisłej pomiędzy skarżącą i Energa-Operator S.A. sprawie oraz w zbliżonym stanie faktycznym, że informacją publiczną objęta jest działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego o którym mowa art. 9c ust. 3 p.e. Ponadto, nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 1777/13 Sąd ten podkreślił, że Spółka jako podmiot należący do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania publiczne nie tylko w tym zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej służy dobru wspólnemu i jest "zadaniem publicznym".
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o udostępnienie informacji w postaci dokumentów związanych ze złożonymi wnioskami o określenie warunków przyłączenia, w różnej fazie ich procedowania, w tym też przypadku WSA w Poznaniu w oparciu o powyższą judykaturę zajął stanowisko, iż informacje te dotyczą sposobu działania Spółki, która wykonuje swoje zadania określone w przepisach Prawa energetycznego. Sposób zaś wykonania tych zadań stanowi informację publiczną, ponieważ dzięki temu społeczeństwo może sprawować kontrolę nad organami władzy publicznej i podmiotami działającymi na rzecz wykonywania zadań publicznych. Społeczeństwo ma prawo oczekiwać informacji o tym, w jaki sposób funkcjonują podmioty działające na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, w więc i ich samych. Zatem nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 p.e. ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne na rzecz podstawowych zadań przedsiębiorstw energetycznych, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla kraju, rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli stanowią informacje publiczne (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 96/19). Stanowisko powyższe należy w pełni zaaprobować.
Nie jest obojętne dla przyjętej oceny (co podniosła skarżąca wskazując m.in. na art. 7 Prawa energetycznego), że celem regulacji prawa energetycznego jest wspieranie i promowanie odnawialnych źródeł energii, co związane jest ze zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska, a w konsekwencji zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki (efektywne wykorzystania odnawialnych źródeł energii). Przepis art. 1 ust. 1 Prawa energetycznego stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Natomiast ustawodawca w ustępie 2 tego artykułu wskazuje, że - celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii.
Mając powyższe na uwadze oraz podzielając argumentację zaprezentowaną w przywołanych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych, Sąd orzekający zważył w konsekwencji, że wnioskowane w punkcie 1 wniosku skarżącej z dnia 5 grudnia 2021 r. informacje mają charakter informacji publicznej. Przesądzenie przedmiotowej kwestii oznacza z kolei, że organ który w realiach rozpoznawanej sprawy nie udzielił skarżącej takiej informacji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - Sąd zobowiązał Energa-Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącej M. M. z dnia 5 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).