III SAB/Gd 253/23

III SAB/Gd 253/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 3 us. 1 pkt 9, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 3, art. 10, art. 12,  art. 13, art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 19 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 par. 5, art. 36, art. 63
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Skarszew w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Skarszew do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. K. z dnia 26 kwietnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Burmistrz Skarszew dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Skarszew na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. K. (dalej jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł w dniu 7 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Skarszew w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej, to jest dokumentów w postaci zgłoszenia wycinki drzew przez właściciela na działce nr [...] w D. oraz udzielonego przez organ zezwolenia na dokonanie wycinki.
Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie udzielono mu żądanej informacji publicznej wobec czego w sprawie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Strona wystąpiła o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Skarszew wniósł o oddalenie skargi. Zgodnie ze stanowiskiem organu w sprawie nie doszło do bezczynności. Ze stanowiska tego, w ocenie Sądu, można wywnioskować, że zdaniem organu złożony przez stronę wniosek nie miał odpowiedniej formy, a więc de facto nie został skutecznie wniesiony i nie wymagał rozpoznania.
Organ przyznał, że w dniu 26 kwietnia 2023 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Skarszewach z wnioskiem o udzielenie informacji poprzez udostępnienie zgłoszenia zamiaru wycinki drzew przez właściciela działki nr [...] oraz udzielonego przez organ zezwolenia na dokonanie wycinki.
Organ wskazał, że tego rodzaju informacja publiczna jest informacją związaną ze środowiskiem i jego ochroną, której udzielenie podlega innej regulacji zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze. zm.; dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Organ wywiódł powyższe opierając się na po stawie z art. 9 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, który przewiduje, że do informacji o środowisku i jego ochronie podlegających udostępnieniu, należą w szczególności m.in. informacje o środkach administracyjnych dotyczących środowiska.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1 cyt. ustawy, informacja o środowisku i jego ochronie jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji. Bez pisemnego wniosku są udzielane jedynie informacje niewymagające wyszukiwania (dostępne w publicznym wykazie) oraz w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej (znajdujące się w posiadaniu władz publicznych lub informacje przeznaczone dla władz publicznych) umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.
Organ podkreślił, że w odpowiedzi na wiadomość e-mail z dnia 26 kwietnia 2023 r. zawierającą wniosek, skarżący został poinformowany, że w sprawie mają zastosowanie nie przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej ale wskazane wyżej przepisy szczególne wynikające z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W ocenie organu, skarżącemu wskazano przy tym w jaki sposób i w jakim trybie istnieje możliwość udostępnienia mu żądanej informacji. Pomimo tego skarżący nie złożył do organu pisemnego wniosku spełniającego wymogi ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W takiej sytuacji, to jest z uwagi na brak wniosku, zdaniem organu, postępowanie nigdy nie zostało wszczęte i w ogóle się nie toczyło. W konsekwencji nie można stawiać organowi zarzutu pozostawiania w bezczynności.
Jednocześnie organ stanął na stanowisko, że faktycznie udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na jego żądanie, a także na wiadomość e-mail poprzedzającą wniosek z dnia 26 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższe kryterium, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.
M. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Burmistrza Skarszew w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej, o którą wystąpił we wniosku z dnia 26 kwietnia 2023 r. Wniosek był zawarty w skierowanej do Urzędu Miasta Skarszewy wiadomości e-mail. Obejmował żądanie udostępnienia posiadanych przez organ dokumentów w postaci zezwolenia na wycinkę drzew na działce nr [...] w D. i zgłoszenia zamiaru tej wycinki.
Wskazana wiadomość e-mail była wynikiem dłuższej korespondencji między stronami, którą dokumentują akta sprawy. Skarżący w pierwszej kolejności zwrócił się do organu zaniepokojony wycinką drzew prowadzoną na skraju działki nr [...] w D. Zwrócił uwagę na towarzyszące wycince spalanie drzew i krzewów, niszczenie przyrody. Skarżący wyraził obawę, że na działce mogło dojść także do nielegalnej wycinki drzew o obwodach wymagających pozyskania zezwolenia. Swoje obawy skarżący uzasadnił tym, że wycięcie drzew dotyczyło tylko skraju działki, a głównemu oczyszczaniu podlegała sąsiadująca działka nr [...]. Organ poinformował skarżącego, że skontaktował się z właścicielem działki i nakazał zaprzestania palenia gałęzi ponieważ takie działania są zabronione i karane. Zaznaczono, że wycinka drzew odbyła się na zgłoszenie na terenie działki sąsiadującej z działką nr [...], a właściciel miał zgodę na wycięcie drzew (wg. wiadomości e-mail skierowanych do skarżącego w dniu 6 i 8 kwietnia 2023 r.)
W konsekwencji w wiadomości e-mail z dnia 26 kwietnia 2023 r., M. K. poprosił organ o ww. dokumenty, to jest zgłoszenie wycinki oraz uzyskane przez właściciela działki zezwolenie na wycięcie drzew.
W pierwszej kolejności poprzez e-mail z dnia 23 maja 2023 r. wskazano wnioskodawcy, że nie może otrzymać dokumentów ponieważ nie jest stroną w tej sprawie.
W kolejnej wiadomości e-mail z dnia 29 maja 2023 r. wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), organ nie udostępnia informacji dotyczących danych osobowych osób trzecich, jeżeli mogłoby to naruszać przepisy o ochronie danych osobowych.
W odpowiedzi skarżący oświadczył, że podtrzymuje wniosek o udostępnienie dokumentów, które są informacją publiczną, zaznaczając przy tym, że dane osobowe znajdujące się w dokumentach mogły zostać usunięte.
W wiadomości e-mail z dnia 7 czerwca 2023 r. M. K. został poinformowany, że nie może ponowić wniosku, którego nie ma. W dalszej części wiadomości podkreślono, że załatwiający sprawę urzędnik działa zgodnie z prawem oraz przytoczono treść art. 12 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym informacja o środowisku i jego ochronie udzielana jest na pisemny wniosek.
Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Podstawową kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania.
Informacja publiczna dotycząca środowiska podlega udostępnianiu na zasadach określonych ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Jak zasadnie wskazał organ jest to tryb szczególny w stosunku do trybu ogólnego, przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej"). Co do zasady, realizacja art. 61 Konstytucji RP (prawa do uzyskiwania informacji publicznej), odbywa się w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Jednak w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych trybach, ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz innych trybów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2021 r., III SAB/Gl 111/21). Wskazana zasada wynika wprost z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącego, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taką ustawą jest właśnie m.in. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.
W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje, że informacja w postaci zezwolenia na dokonanie wycinki drzew (decyzja administracyjna) oraz zgłoszenia zamiaru wycinki drzew stanowi informację publiczną, mającą charakter informacji o środowisku i jego ochronie. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 5/22). Pogląd ten jest prawidłowy i znajduje potwierdzenie w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem w trybie dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie podlegają m.in. informacje dotyczące środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, oraz na emisje i zanieczyszczenia, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów.
Burmistrz Skarszew jest też niewątpliwie organem władzy publicznej i organem administracji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (jako organ jednostki samorządu terytorialnego), wobec czego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji o środowisku i jego ochronie
Pomimo tego żądana przez skarżącego informacja nie została mu udzielona.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Władze publiczne są obowiązane przy tym do udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie (ust. 2). Aby to zapewnić stosownie do art. 10 cyt. ustawy władze publiczne mają obowiązek wyznaczyć konkretne osoby, które zajmują się w danej jednostce kwestią udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Rozwiązanie to jest niewątpliwie pożądane, tak aby rozpoznawanie wniosków o udzielanie informacji o środowisku było prowadzone w danym organie przez przygotowane i orientujące się w tej procedurze wyznaczone osoby.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy zasadą pozostaje, że informacja o środowisku i jego ochronie, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji.
Wynikające z art. 12 cyt. ustawy wyjątki od konieczności wystąpienia z pisemnym wnioskiem, nie dotyczą przedmiotowej sprawy, odnosząc się do 1/ informacji udostępnionej w bazie danych o ocenach oddziaływania na środowisko; 2/ informacji nie wymagającej wyszukiwania;
3/ informacji dla osób, które mogą ucierpieć w wyniku zagrożenia w postaci klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, umożliwiające podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.
Od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się przy tym wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 cyt. ustawy).
Poza wskazaniem, że informacji udziela się na pisemny wniosek, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie stawia wnioskowi żadnych wymogów formalnych. Przepisy przewidują jednak, że przeszkodą do rozpoznania wniosku z przyczyn pozamerytorycznych może być jego zbyt ogólne sformułowanie.
W takim wypadku, stosownie do art. 19 ust. 3 cyt. ustawy organy władzy publicznej z urzędu podejmują jednak starania, aby wniosek został sprecyzowany, to jest niezwłocznie wzywają wnioskodawcę (jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku) do uzupełnienia wniosku, udzielając mu przy tym stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku. W ocenie Sądu tego rodzaju pomoc nie może ograniczać się do powołania treści przepisów ustawy bez wskazania w czym organ w istocie upatruje ułomności wniosku i jakiego rodzaju uzupełnienia lub sprecyzowania wniosku oczekuje od strony.
Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, zdaniem organu, skarżący nie złożył pisemnego wniosku spełniającego wymogi ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku pomimo prawidłowego pouczenia o trybie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej
W przedmiotowej sprawie nie jest jednak w pełni zrozumiałe, czy organ chciał, aby skarżący złożył wniosek w osobnym dokumencie, z bezpośrednim odwołaniem się w treści wniosku do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, czy też organ kwestionował możliwość złożenia wniosku poprzez wiadomość e-mail, to jest oczekiwał wniosku pisemnego, rozumiejąc go jako sporządzony odręcznym pismem. Powody zajętego przez organ stanowiska nie zostały w istocie bliżej wyjaśnione.
Stanowisko organu co do "niezłożenia wniosku" jest w tym zakresie o tyle niezrozumiałe, ponieważ jednocześnie wskazuje on że "w dniu 26 kwietnia 2023 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się (...) o udzielenie informacji związanej ze środowiskiem i jego ochroną, w której żądał udostępnienia zamiaru wycinki drzew (...) oraz udzielonego zezwolenia na dokonanie wycinki". W odpowiedzi na skargę wskazano także, że "organ udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na jego żądanie".
Podkreślenia wymaga, że skarżący nie domagał się wglądu do całych akt sprawy prowadzonej w związku ze zgłoszeniem wycinki drzew przez inną osobę. Chciał natomiast uzyskać dwa związane z tą sprawą dokumenty, mieszące się w definicji z art. 9 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Nie domagał się też wskazanych dokumentów w formie niezanonimizowanej. Okoliczność, że skarżący wnioskował o kopie dokumentów, jest przy tym naturalne. W trybie udzielanie informacji publicznej wnioskodawca nie otrzymuje oryginałów dokumentów.
Sąd nie podzielił tym samym wątpliwości organu i ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że M. K. skierował do organu w dniu 26 kwietnia 2023 r. pisemny wniosek o udzielenie informacji o środowisku i jego ochronie, który zawarł w wiadomości e-mail.
Dla takiej kwalifikacji wniosku nie było konieczne, aby wnioskodawca bezpośrednio powoływał się na przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Za wystarczające należy uznać w tym zakresie skierowanie do organu czytelnego żądania udostępnienia informacji związanej ze środowiskiem i jego ochroną.
Składany w omawianym trybie wniosek nie musi być też obszerny, czy zawarty w odrębnym dokumencie.
Zdaniem Sądu do wniosku o udostepnienie informacji o środowisku nie mają również zastosowania przepisy art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest nie musi on spełniać warunków dotyczących podań w postępowaniu administracyjnym. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wszczęcia postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego Stąd też wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, jak każdy inny wniosek o udzielenie informacji publicznej, skoro nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie musi spełniać warunków określonych w art. 63 k.p.a.
Wniosek skarżącego nie musiał zatem samym spełniać żadnych szczególnych wymogów co do swojej formy poza tym, że miał to być wniosek pisemny.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela przy tym wyrażany w doktrynie i piśmiennictwie pogląd, że w pełni dopuszczalną formą pisemnego wniosku o udostępnianiu informacji o środowisku (analogicznie jak w przypadku wniosku o udostępnienie informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej) może być wiadomość e-mail (por. Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku Magdalena Bar, Jerzy Jędrośka; opubl. LEX/el).
Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie zwiera legalnej definicji "pisemnego wniosku". W przedmiotowej sprawie konieczne było zatem dokonanie wykładni gramatycznej, celowościowej i systemowej wskazanego pojęcia. Zdaniem Sądu w obecnych czasach powszechnego elektronicznego obiegu dokumentów oraz bardziej reguły niż wyjątku powszechnego sporządzania tych dokumentów za pomocą komputerów, pojęcie pisemnego dokumentu musi być rozumiane szeroko i uwzględniać współczesny kontekst. W szczególności brak jest podstaw, aby odmówić waloru pisemności wyłącznie z uwagi na sposób przesłania dokumentu do adresata. Jak wskazano wyżej, uwagi te odnoszą się wyłącznie oczywiście do sytuacji, w której przepis prawa nie zastrzega co należy rozumieć przez dokument pisemny i nie zawęża wskazanego pojęcia. Uwagi te nie mają zatem zastosowania do podań wszczynających postępowanie administracyjne, o których mowa w art. 63 k.p.a.
Jeżeli chodzi o kontekst systemowy i celowościowy, istotne jest, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku jest wyrazem implementacji w krajowym porządku prawnym dyrektywy 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (dalej jako dyrektywa 2003/4).
Wskazana regulacja szczególna, w postaci ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, została wprowadzona w krajowym porządku prawnym później niż ogólna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Celem tej regulacji, co wynika właśnie z treści dyrektywy 2003/4, było zwiększenie publicznego dostępu do informacji o środowisku. Założono, że rozpowszechnianie takich informacji wpływa na zwiększenie świadomości, swobodną wymianę opinii, bardziej efektywne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie na poprawę stanu środowiska, co jest szczególnie istotne z uwagi na problemy współczesnego świata koncentrujące się wokół zmian klimatu i degradacji niedostatecznie chronionego środowiska.
Sformułowane w dyrektywie 2003/4 zasady jakie powinny zostać zrealizowane w prawie krajowym, wskazują, że celem nowych regulacji miało być umożliwienie przez Państwa Członkowskie jak najszerszego dostępu do informacji publicznych o środowisku. W tym zakresie przyjęto, że Państwa Członkowskie zapewniają, że organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu. Podkreślono, że prawo do informacji oznacza, że ujawnianie informacji powinno stanowić regułę oraz że organy władzy publicznej powinny móc odmówić udostępnienia informacji o środowisku w określonych i jasno sprecyzowanych przypadkach. Podstawy do odmowy powinny być też interpretowane zawężająco, przy czym należy rozważyć, czy społeczny interes, któremu ma służyć ujawnienie informacji, nie przeważa nad interesem dyktującym odmowę udostępnienia informacji. Powody odmowy powinny zostać jasno przedstawione wnioskodawcy.
Przyjęta w związku z dyrektywą 2003/4, krajowa regulacja w postaci ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, odpowiada wskazanym zasadom i w takim duchu powinna być interpretowana. Jest to regulacja, która z uwagi na szczególny przedmiot informacji publicznej (informacja o środowisku i jego ochronie) ma zapewnić szerszy i pod określonymi względami mniej rygorystyczny dostęp do tej informacji, niż miałoby to miejsce na podstawie ogólnej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Trudno zatem w ocenie Sądu racjonalnie wywodzić, aby warunki formalne jakie musi spełniać wniosek o udzielenie informacji o środowisku, czy też tryb jego wniesienia, miały być interpretowane bardziej restrykcyjne niż w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej – przy podobnej treści pojęcia "wniosku" użytego w tych ustawach.
Za znaczące rozróżnienie nie można w tym wypadku traktować okoliczności, że ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "wniosku", a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku pojęciem "pisemnego wniosku". Szczególnie, że na gruncie orzecznictwa związanego z wykładnią ustawy o dostępie do informacji publicznej ugruntowało się stanowisko, że wniosek o udzielenie informacji publicznej, o który chodzi w art. 10 ust. 1 tej ustaw, to wniosek pisemny (co wywodzi się a contrario z art. 10 ust. 2 cyt. ustawy wskazującego w jakich przepadkach informacja publiczna może być udostępniona bez pisemnego wniosku). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej powszechnie też przyjmuje się, że pisemnym wnioskiem będzie nie tylko odręcznie sporządzony i podpisany fizyczny dokument, ale także dokument elektroniczny - również mający postać zwykłej wiadomości e-mail.
Z drugiej natomiast strony ww. dyrektywa 2003/4 w zakresie dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie nie posługuje się pojęciem "pisemnego wniosku", lecz wskazuje, że informacji o środowisku udziela się na "wniosek". Okoliczność, że w procesie implementacji użyto zwrotu "pisemny wniosek" nie powinno zatem zdaniem Sądu wypaczać istoty przyjętej regulacji, mającej poszerzyć dostęp i kontrolę społeczną w zakresie ochrony środowiska, a nie ją ograniczać. W istocie na gruncie obu wskazanych ustaw należy przyjąć, że wnioskiem będzie każde niesformalizowane nawet pismo o udzielenie informacji.
Reasumując, wniosek skarżącego zawarty w wiadomości e-mail miał charakter pisemnego wniosku skierowanego do organu władzy publicznej w przedmiocie informacji o środowisku i jego ochronie.
Ponieważ wniosek nie podlegał rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów wskazanej ustawy, nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd. Przeanalizować natomiast należało, czy organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego bezczynności na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Organ udostępnia informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 cyt. ustawy). Termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy (art. 14 ust. 2 cyt. ustawy). W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Z kolei odmowa udostępnienia informacji stosownie do art. 20 cyt. ustawy następuje w drodze decyzji. Przypadki kiedy władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji określa art. 16 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć:
1) ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych;
2) przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego;
3) prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2509) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324, z 2022 r. poz. 2185 oraz z 2023 r. poz. 588);
4) ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa;
5) ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie;
6) stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
7) ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej;
8) obronność i bezpieczeństwo państwa;
9) bezpieczeństwo publiczne
10) ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 1 – 10 cyt. ustawy).
Władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, także wtedy jeżeli:
1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny (art. 16 ust. 2 pkt 1 – 4 cyt. ustawy).
W ocenie Sądu wydanie decyzji powinno nastąpić w terminie w jakim organ ma czas na pozytywne rozpoznanie wniosku, a więc, co do zasady, w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku.
W przedmiotowej sprawie na skutek złożonego w dniu 26 kwietnia 2023 r. wniosku organ nie dokonał jednak, ani czynności materiano-techcznicznej, to jest nie udostępnił dokumentów skarżącemu, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.
Na obecnym etapie sprawy pomimo braku dokonania tych czynności, organ wskazuje zaś alternatywnie, że nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku, którego skarżący nie złożył, a z drugiej strony podnosi, że faktycznie udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na jego żądanie. Niezależnie od tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że w przedmiotowej sprawie, w terminie miesiąca od otrzymania wniosku w dniu 26 kwietnia 2023 r. organ nie udzielił informacji o środowisku, a stan bezczynności w tym zakresie nie ustał także po wniesieniu skargi (organ pozostaje w przekonaniu, że był uprawniony do nieprocedowania w tej sprawie).
Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji gdy strona - w ramach przysługującego jej uprawnienia - wystąpiła o konkretne dokumenty, za zrealizowanie żądania udostępnienia informacji tego rodzaju informacji publicznej, nie może uznać wskazania stronie przez organ, że takie dokumenty organ posiada i co te dokumenty w jego ocenie stwierdzają.
Jedynie dodatkowo wskazać można, że jeżeli organ uznawał, że wniosek był sformułowany w sposób zbyt ogólny, miał obowiązek zastosowania procedury z art. 19 ust. 3 cyt. ustawy. Wbrew ocenie organu, skarżący nie został poinformowany w przejrzysty i właściwy sposób, z jakich względów pracownik organu załatwiający sprawę uznał, że wniosek nie może być rozpoznany. W tym zakresie udzielano skarżącemu różnych informacji. Okoliczność, że w jednej z wiadomości e-mail skarżący został poinformowany o treści art. 12 cyt. ustawy nie jest wystarczający dla przyjęcia, że strona została poinformowana o właściwym trybie wniesienia wniosku. Jak wskazano wyżej, treść udzielanych skarżącemu z ramienia organu informacji nie pozwala ustalić również teraz, z jakich właściwie względów organ de facto pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, choć cytowana ustawa nie przewiduje takiej procedury. Również w sytuacji gdy organ uzna, że wniosek jest zbyt ogólny i brak ten nie zostanie usunięty przez stronę, obliguje to organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. W ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie brak było wątpliwości co treści żądania skarżącego, jak i co do tego, że informacja, o którą wystąpił ma charakter informacji publicznej o środowisku oraz jego ochronie oraz że znajduje się ona w posiadaniu organu.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzut skarżącego, że organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie bezczynności organu wymagało zobowiązania organu przez Sąd w trybie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku strony z dnia 26 kwietnia 2023 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Niemniej jednak Sąd doszedł do wniosku, o czym orzeczono w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że pomimo niezałatwienia wniosku skarżącego w terminie, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty. Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego. Bezczynność wynikała z przekonania organu, że wniosek strony nie został prawidłowo wniesiony. Jak wynika z akt sprawy, błędne przekonanie organu, zdaniem Sądu, musiało mieć związek z dokonaną przez pracownika organu zawężającą wykładnią ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd zwrócił uwagę, że z kierowanych do skarżącego z urzędu wiadomości e-mail wynika, że osoba której przydzielono sprawę do załatwienia, jak sama wskazała w jednej z wiadomości, nie zajmowała się sprawami związanymi z ochroną środowiska oraz podejmowała czynności w tej sprawie tylko w zastępstwie. Sąd uwzględnił także, że wniosek skarżącego stanowił jedną z wielu wysłanych do urzędu wiadomości e-mail.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.