III SAB/Gd 250/23

III SAB/Gd 250/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Gminę Wyznaniową Żydowską w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego W. C. z dnia 29 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku na rzecz skarżącego W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. W. C. (dalej również jako: "skarżący"), Przewodniczący Żydowskiej Komisji Śledczej wystąpił do Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku (zwanej w skrócie także - "Gminą" lub "organem") o udzielenie informacji dotyczącej: 1) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy; 2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie jak i zagraniczne.
Jak wynika z uzasadnienia treść złożonego wniosku była przedmiotem dyskusji zarządu związku Gmin Wyznaniowych, a jej celem było ustalenie jednolitej, odmownej treści odpowiedzi na wniosek o czym dowiedział się z pisma Przewodniczącej innej Gminy, a ponadto inne Gminy przesłały jednobrzmiącą odpowiedź o wspólnie ustalonej treści. Natomiast Zarząd Gminy w Gdańsku nie przesłał takiej odpowiedzi. Powyższe działanie, zdaniem skarżącego, stanowi przesłankę do wymierzenia Gminie grzywny. Odnośnie do żądania sumy pieniężnej, ma ona zrekompensować uszczerbek wynikający z nieterminowego działania adresata wniosku. Skarżący wskazał, że część informacji o jakie wnioskował i które są w posiadaniu Gminy w Gdańsku uzyskuje od organów władzy publicznej, biorąc jednak pod uwagę podział terytorialny Polski jakiego dokonały między sobą Gminy Żydowskie i ilość podmiotów posiadających te informacje niezbędne jest zwrócenie się do ponad 100 podmiotów, w tym 70 urzędów gmin i powiatów. Wymaga to wielokrotnie większego nakładu pracy, środków i czasu oraz nie gwarantuje uzyskania pełnej informacji prezentującej faktyczną sytuację cmentarzy żydowskich usytuowanych na terenie działania Gminy w Gdańsku. Wobec tego jest uzasadnione by Gmina w Gdańsku pokryła związane z tym koszty.
Następnie, skarżący złożył skargę na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Gd 118/20.
W odpowiedzi na skargę Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości według norm prawem przepisanej.
W uzasadnieniu odpowiedzi Gmina zarzuciła naruszenie art. 52 §1 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez złożenie skargi z pominięciem ponaglenia. Gmina zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez żądanie udostępnienia informacji, która nie tylko nie ma publicznego charakteru, ale również od strony przeciwnej, tj. Gminy Wyznaniowej, która nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, albowiem nie wykonuje władzy publicznej, ani nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, albowiem majątek Gminy Wyznaniowej jest majątkiem jej członków, a skarżący nie jest członkiem strony przeciwnej. Ponadto, Gmina powstała w dniu 2 czerwca 2019 r. i do chwili obecnej nie stała się beneficjentem żadnej dotacji ze środków publicznych, nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Gmina wskazała na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podnosząc, że skarżący żąda udostępnienia przetworzonej informacji obejmującej wykaz cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku, bez wykazania przez niego interesu publicznego. Gmina wskazała też na przepisy art. 25 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z przepisami art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1153 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.), na mocy których nie podlegają ingerencji sądu jako organu władzy państwowej sprawy dotyczące udostępnienia informacji dotyczącej wykazu cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych strony przeciwnej, przeznaczonych przez Gminę na cele związane z tymi cmentarzami, miejscami pochówku, martyrologii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. wydanym w sprawie (II SAB/Gd 118/20) oddalił skargę W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanka podmiotowa nie została spełniona, w konsekwencji czego do wniosku nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Jednak fakt ten nie wyłącza kognicji sądu, bowiem powyższa ocena była możliwa dopiero po przeprowadzeniu merytorycznej analizy okoliczności faktycznych, a nie wyłącznie formalnej kontroli wymogów skargi. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947, zwana dalej: "ustawa o cmentarzach"), zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta jest powiązana z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), który stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Co więcej, art. 4 ustawy o cmentarzach wprost przewiduje, że cmentarze komunalne zakłada się w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin, a użycie zwrotu "zakłada się" wprowadza zasadę istnienia cmentarzy komunalnych. Nie wyłącza to jednak istnienia cmentarzy wyznaniowych, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach przewiduje, że utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.
Niewątpliwie prawo do godnego pochówku może być rozpatrywane jako prawo człowieka, które można realizować na cmentarzu komunalnym lub (jeżeli takowego nie ma w danej miejscowości, bądź taka jest wola zmarłego) na cmentarzu wyznaniowym. W świetle powyższego należy uznać, że zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, jednakże takim zadaniem jest realizowanie przez ustawowo wskazane podmioty, tj. związki wyznaniowe, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Przy czym jest ono realizowane wyłącznie w określonych sytuacjach, a więc tylko wtedy, gdy w danej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19).
W takim też wypadku finansowanie cmentarza jest wspierane środkami publicznymi, skoro bowiem prowadzenie i utrzymanie cmentarza stanowi zadanie publiczne wykonywane przez organy gminy, to w wypadku, gdy zadanie to nie jest realizowane przez gminę, a związek wyznaniowy, budżet publiczny również partycypuje w kosztach utrzymania takiego cmentarza. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Gmina zlokalizowana jest w Gdańsku, gdzie jak wiadomo sądowi z urzędu, funkcjonuje szereg cmentarzy komunalnych, zatem do Gminy nie znajduje zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Dodatkowo, z oświadczenia Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że powstała ona w roku 2019 i od tego czasu nie uzyskała żadnych środków publicznych związanych z prowadzeniem cmentarzy. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że Gmina wykonuje na terenie miasta Gdańsk zadanie publiczne w postaci zapewnienia pochówku osobom zmarłym innego wyznania lub niewierzącym. To zaś oznacza po pierwsze, że w niniejszej sprawie Gmina nie należy do żadnego z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jako zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, w szczególności nie jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, a po drugie, pochodzące od tego podmiotu dotyczące prowadzenia cmentarzy wyznaniowych nie mają charakteru informacji publicznych, gdyż nie dotyczą "spraw publicznych". Kwestie związane z prowadzeniem i finansowaniem cmentarzy wyznaniowych Gminy tylko wtedy miałyby walor publiczny, gdyby środki na ten cel pochodziły ze środków publicznych. Tak zaś, jak wynika z ujawnionych w toku postępowania okoliczności, nie jest w rozważanej sprawie.
Zastosowanie u.d.i.p. w danej sprawie jest uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek, w tym kluczowych, jak właściwy przedmiot i podmiot wniosku. Brak ich spełnienia powoduje, że w przypadku wniosku, który nie dotyczy informacji publicznych i jest skierowany do podmiotu niebędącego zobowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, nie podlega on załatwieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. W konsekwencji też brak podjęcia działań zmierzających do rozpoznania wniosku zgodnie z ww. przepisami nie może być rozważany w kategoriach bezczynności podlegającej kontroli sądowej. Ta bowiem ma miejsce, gdy organ będąc prawnie zobowiązanym do podjęcia określonych czynności, nie wykonuje ich. W przeciwnym zaś wypadku działania takiego organu nie podlegają badaniu pod względem legalności w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż nie istnieje przepis prawa, który mógł zostać przez ten organ naruszony.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu:
- art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn.zm.), w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483) oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 1959 nr 11 poz. 62 z póź.zm.) poprzez ustalenie, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a prawo do godnego pochówku spełniane na cmentarzach wyznaniowych realizowane jest jedynie w ściśle określonych sytuacjach;
- art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2009, nr 157, poz.1240 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2003, nr 96, poz. 873 z późn. zm.) poprzez ustalenie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia "zadania publicznego" jest błędna i nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, w którym wskazano, że "(...) niezależnie od tego, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych. Wykładnię tę wspiera kwalifikacja prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej (...)". NSA w przywołanym wyroku potwierdził również, że "(...) O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku". Tymczasem stanowisko zajęte przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku prowadzi do wniosku, że prawo do godnego pochówku przysługuje jedynie osobom grzebanym na cmentarzu wyznaniowym, lecz niebędącym członkami wspólnoty religijnej, a tym samym ogranicza prawo każdego obywatela do godnego pochówku i to w kontekście jego przynależności religijnej.
Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, istniejące w chwili wejścia w życie ustawy, to jest 10 maja 1998 r., na terenie Polski gminy żydowskie stają się z mocy prawa gminami wyznaniowymi żydowskimi w rozumieniu tej ustawy. Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku istniała w dniu wejścia w życie ustawy i od tego momentu posiada osobowość prawną. Powołana w 2019 r. Gmina jest następcą prawnym Filii Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Gdańsku dlatego błędna jest dokonana przez WSA w Gdańsku ocena, że skoro Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku od 3 czerwca 2019 r. nie korzystała z dotacji publicznej to jest to równoznaczne z faktem, że od momentu powstania nie korzystała ze środków publicznych.
Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do związków wyznaniowych (w tym gmin wyznaniowych żydowskich) posiadają status organizacji pozarządowych, a na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, organizacje pozarządowe w zakresie, w jakim realizują zadania publiczne dysponują środkami publicznymi rozumianymi w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Należy zatem uznać, że wszystkie środki przeznaczane przez gminę wyznaniową żydowską na cele związane z utrzymaniem i zarządem cmentarzem wyznaniowym stanowią środki publiczne nawet w sytuacji, gdy środki te nie pochodzą z dotacji publicznej, a z innych źródeł wymienionych w ustawie, np. ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, ze zbiórek publicznych, ze sprzedaży nieruchomości, czy ze składek członkowskich.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., wydanym w sprawie III OSK 5508/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zapadłego wyroku NSA wskazując na podstawy kasacyjne skargi, naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 p.p.s.a.), podniósł, że skarga w niniejszej sprawie została oparta o pierwszą z podstaw. Naruszenie prawa materialnego może zaś przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.) upatrując niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów w ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a prawo do godnego pochówku spełniane na cmentarzach wyznaniowych realizowane jest jedynie w ściśle określonych sytuacjach.
Natomiast w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 571 ze zm.), upatrując niewłaściwego zastosowania tych przepisów w ustaleniu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego.
W odniesieniu do treści pierwszego zarzutu, NSA podkreślił, że został on skonstruowany niestarannie, gdyż nie dostrzeżono, że zarówno art. 10, jak i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych składa się z ustępów od 1 do 7, przy czym ustęp 1 składa się z 5 punktów, a ustęp 2a z 3 punktów, zaś art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych obejmuje 4 ustępy.
Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19).
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony lub stroną spełniającą warunki profesjonalizmu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
Odnośnie drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, NSA wskazał, że zarzut ten nawiązuje do niedokonania przez Sąd pierwszej instancji właściwych, ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tak skonstruowany zarzut nie mógł natomiast osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Wobec powyższego, zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie, nie mógł odnieść skutku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
W realiach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na przedmiot zaskarżenia,
należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.",
która kształtuje prawo do informacji publicznej, określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.),
zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
(§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec
o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego
i prawnego (§ 1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu
na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność
w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona przez W. C. skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w niniejszej sprawie zarzucił bezczynność Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia 29 lipca 2020 r.).
Na wstępie rozważań należy podnieść, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie jest zatem wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a więc także złożenie ponaglenia, ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18). Tym samym wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi był niezasadny.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest przede wszystkim zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem zasadniczo na celu wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
Dla uznania zatem bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez W. C. skargi kasacyjnej wyrokiem zapadłym w dniu 27 października 2023 r. (III OSK 5508/23) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2021 r. (II SAB/Gd 118/20) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Powyższa okoliczność nie jest obojętna dla prawidłowego procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznającego sprawę.
Zachodzi bowiem sytuacja przewidziana w art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05).
Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownie jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skutkuje to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, a jego oddziaływaniem objęte jest także ewentualne przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
I tak, Naczelny Sąd Administracyjny, co zostało już powyżej podniesione, w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że skarga kasacyjna oparta została tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Brak jest natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że NSA w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto, NSA zauważył, że skarżący zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, zgodnie z którym o ile zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych nie jest zadaniem publicznym, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku, co powinno prowadzić do uznania, że taki podmiot - jako wykonujący zadania publiczne - obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego NSA przyjął, że jego konstrukcja wskazuje, że niewłaściwego zastosowania wymienionych w nim przepisów, skarżący upatruje jako konsekwencji ich błędnej wykładni, w tym zwłaszcza błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Należy tu dodać, że NSA uznał także, że drugi zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku, a stanowisko w tym przedmiocie zostało przywołane na początku uzasadnienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że:
- po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne;
- po drugie mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p.
Pojęcie "zadań publicznych", jakim posługuje się ustawodawca w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. nie pozostaje w kolizji z pojęciem "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10).
Z kolei z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że "W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących". Regulacja powyższa dotyczy realizacji prawa do godnego pochówku, z jej treści wynika bowiem obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku przez określony podmiot w określonej sytuacji. Prawo do godnego pochówku pozostaje w nierozerwalnym związku z podmiotowością osoby zmarłej bez względu na jej wyznanie czy przynależność do wspólnoty religijnej, co oznacza, że obejmuje ono swoim zakresem zarówno "osoby zmarłe innego wyznania lub niewierzące", jak i osoby określonego wyznania, z którym związany jest określony cmentarz wyznaniowy.
Oznacza to, że zarząd cmentarza wyznaniowego jest podmiotem zobowiązanym do umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku zarówno w sytuacji, gdy w miejscowości nie ma cmentarzy komunalnych - wówczas jest zobowiązany do realizacji prawa do godnego pochówku także osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i w sytuacji, gdy w miejscowości istnieje cmentarz lub cmentarze komunalne - wówczas bowiem nie przestaje być zobowiązany do realizacji prawa do godnego pochówku osób zmarłych określonego wyznania.
W konsekwencji należy przyjąć, że zarządzanie cmentarzem wyznaniowym stanowi zadanie publiczne niezależnie od tego, czy w danej miejscowości istnieją również cmentarze komunalne. Mając na uwadze, że obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych, nie sposób nie zauważyć, że zadania takie częściowo i pośrednio realizują gminy wyznaniowe żydowskie.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, w którym przywołano orzecznictwo i poglądy doktryny prowadzące do kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej i prowadzące do wniosku, że prawo do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. Podkreślając przy tym, że w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19 NSA odnosił się do sytuacji faktycznej, w której w danej miejscowości nie istniał cmentarz komunalny, a funkcjonował wyłącznie cmentarz wyznaniowy.
Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny unormowanie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazuje podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas, zarówno w stosunku do osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i osób określonego wyznania, zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, wszystkich osób zmarłych, tj. osób wyznania, z którym związany jest cmentarz wyznaniowy, jak i osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Norma ta w żaden sposób nie modyfikuje treści ani aksjologicznych uwarunkowań prawa do godnego pochówku, ani też charakteru zadań wspólnoty publicznoprawnej, które na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostały - w zakresie realizacji prawa do godnego pochówku - w określonej ustawowo sytuacji i na podstawie ustawowej przekazane zarządowi cmentarza wyznaniowego. Norma ta nie wyłącza też prawa do godnego pochówku osób określonego wyznania na cmentarzu wyznaniowym, związanym z wyznaniem osoby zmarłej. Jak trafnie podkreśla Sąd Najwyższy, cmentarze wyznaniowe są również - tak jak cmentarze komunalne - urządzeniami użytku publicznego, mającymi na celu zaspokajanie potrzeb wyznawców danej religii w zakresie chowania zwłok, a od cmentarzy komunalnych różnią się tym, że ich podstawowym przeznaczeniem jest chowanie zwłok osób zmarłych, które należały do danego wyznania oraz sprawowanie obrzędów religijnych (wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., II CSK 649/10).
Również w piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę, że cmentarz wyznaniowy pełni funkcję miejsca użyteczności publicznej, chociaż wyłącznie w ograniczonym zakresie, nie jest bowiem miejscem ogólnie dostępnym, jeśli chodzi o chowanie zmarłych, gdyż jego przeznaczeniem jest chowanie osób określonego wyznania (zob. E. Ura, Zasady wykonywania przez gminę zadań w sprawach cmentarzy komunalnych (na tle orzecznictwa sądowego), w: Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, red. B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, J. Sługocki, Warszawa 2020 (...). Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych.
O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Niewątpliwie do celów państwa należy poszanowanie i ochrona godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), a normatywnym zobowiązaniem do realizacji tego celu wobec osób zmarłych i osób im bliskich jest zobowiązanie ustawowo wskazanych podmiotów do zagwarantowania prawa do godnego pochówku.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu żydowskim (wyznaniowym), w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest zatem gmina wyznaniowa żydowska. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.
W konsekwencji tych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "obowiązkiem gminy wyznaniowej żydowskiej jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku".
Przedstawioną powyżej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany, podobnie jak i organ, a w jej świetle nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Gdańsku jest "zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem)" w określonym przez NSA zakresie, a mianowicie w zakresie "w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku".
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Jest oczywiste, że w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p.; bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W świetle powyższego, Gmina była zobowiązana do podjęcia koniecznych i niezbędnych działań celem załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez skarżącego w jednej z powyższych form. Brak bowiem przedstawienia żądanych informacji czy jak również brak wydania w terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie. Podobnie jak brak jednoznacznej oceny żądań wniosku co do statusu żądanych informacji i stosownego pouczenia skarżącego o ich zakwalifikowaniu. W tym ostatnim aspekcie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 924/14). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (zob. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11). W takiej zaś sytuacji, należy wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wykazania interesu publicznego i dalszego właściwego procedowania w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku dopuściła się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności (obowiązku) rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. Podkreślić należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku (w realiach niniejszej sprawy Gmina Wyznaniowa Żydowska w Gdańsku), powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi w stosunku do wniosku skarżącego polegało zatem na zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku w sposób zgodny z przepisami ustawy.
Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił z kolei, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne
i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r.,
sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17).
Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez wątpliwości i wahań,
bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania
pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.
Kierując się przedstawionymi kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał,
że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony czy oczywistego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Stanowisko organu wynikało z odmiennej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów, zaś do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie, będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu. Nie można też zarzucić organowi złej woli czy innych zasługujących na potępienie pobudek. Trzeba również pamiętać, że tryb u.d.i.p. jest trybem szczególnym; kontrowersyjny często jest status podmiotu zobowiązanego, jak też ocenny i niejednoznaczny jest charakter żądanych informacji.
Stwierdzając zatem, że Gmina dopuściła się bezczynności, Sąd stwierdził jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.
Odnosząc się w następnej kolejności do żądań skargi, dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej wskazać należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu prowadzeniem postępowania przez organ.
Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z treści bowiem przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wprost wynika, że Sąd "może" przyznać od organu sumę pieniężną, ale nie jest do tego zobligowany w każdej sytuacji nawet gdy strona wykaże doznanie uszczerbku, straty lub krzywdy. Sąd ma tutaj swobodę odnośnie przyznania sumy pieniężnej, jak i możliwość jej miarkowania. Podobnie jak w przypadku grzywny. Ponieważ są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, powinny być one stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością. W skardze, co prawda podniesiono, że wobec braku udzielenia wnioskowanych informacji, niezbędne było zwrócenie się do ponad 100 podmiotów, w tym 70 urzędów gmin i powiatów, co wymagało wielokrotnie większego nakładu pracy, środków i czasu, nie uzasadniono jednak ani nie wykazano poniesienia strat czy doznania szkody. Sam fakt też nie udzielenia odpowiedzi, w świetle poczynionych już uwag związanych z charakterem bezczynności, nie może przemawiać za zasadnością nałożenia grzywny. W konsekwencji Sąd, uznając za bezzasadne w tym przedmiocie żądania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a (punkt 4 sentencji wyroku).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".