III SAB/Gd 235/24

III SAB/Gd 235/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego K. M. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2024 r. nr WS-III.1431.3.1.2024.AJ 5140594; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania skarżącego K. M. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr WS-III.1431.3.2024.AJ 5140594; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 21 marca 2024 r. K. M. za pośrednictwem platformy elektronicznej zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdańska z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: ilości m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska, według trwających umów, spółdzielniom mieszkaniowym, ilości m2 nieruchomości zabudowanych w zakresie jak wyżej, lecz innym niż spółdzielnie mieszkaniowe podmiotom; kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości zabudowanych za 2022 i odrębnie za rok 2023; kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości niezabudowanych za 2022 i odrębnie za rok 2023, - dotyczących wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska.
W dniu 4 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał decyzję nr WS.III.1431.3.2024.AJ 5140594 o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Strona odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
W dniu 18 czerwca 2024 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk na bezczynność organu odwoławczego w sprawie rozpatrzenia jej odwołania. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 135/24.
W dniu 17 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Od decyzji organu odwoławczego strona wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 315/24 oddalił sprzeciw.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy o udzielenie informacji publicznej w dniu 28 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał decyzję nr WS.III.1431.3.1.2024.AJ 5140594 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która została doręczona wnioskodawcy w dniu 1 lipca 2024 r. K. M. odwołał się od tej decyzji, a jego odwołanie wraz z aktami administracyjnymi zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 24 lipca 2024 r.
W dniu 14 września 2024 r., po uprzednim wniesieniu ponaglenia, K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2024 r. nr WS.III.1431.3.1.2024.AJ 5140594 oraz odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr WS.III.1431.3.2024.AJ 5140594.
Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierozpoznaniu w przepisanym ustawą terminie odwołania w sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej;
2. art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim przepisy te przewidują prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia Konwencji dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe w związku z nierozpoznaniem odwołania w sprawie o odmowę udostępnienia informacji publicznej w przepisanym ustawą terminie, co narusza prawo człowieka do otrzymywania i przekazywania informacji, w tym informacji publicznej, bez nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych;
3. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie odwołania w sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
4. art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p.") przez jego niezastosowanie, co ma istotny wpływ na bezczynność, w zakresie w jakim odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpoznaje się w terminie 14 dni;
5. art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. in principio, polegające na niestosowaniu w sprawie zasady szybkości, zwłaszcza w postępowaniu, które nie wymaga przedkładania wyjaśnień, nowych dowodów i informacji.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w wyżej wymienionych sprawach;
2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a."), o zobowiązanie organu przez Sąd do stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, o której mowa w złożonym w sprawie odwołaniu z dnia 14 lipca 2024 r.;
3. względnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o zobowiązanie przez Sąd do rozpoznania przez organ odwołania skarżącego od ww. decyzji Prezydent Miasta Gdańska przesłanej do organu pismem nr [...] w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku;
4. przeprowadzenie rozprawy;
5. uwzględnienie w niniejszej sprawie akt z postępowania ze sprzeciwu od decyzji SKO w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 315/24 oraz z postępowania ze skargi na bezczynność o sygn. akt III SAB/Gd 135/24, na okoliczność bezzasadnej długotrwałości postępowania i powtarzającej się bezczynności organu;
6. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała charakter rażący;
7. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. in fine przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł;
8. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej termin na rozpatrzenie odwołania został jednak skrócony do 14 dni na mocy przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.
Nadto na mocy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy, w niniejszym wypadku w terminie 14-dniowym, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując też nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, nawet jeśli przyczyna zwłoki jest niezależna od organu.
Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie do bezczynności organu odwoławczego doszło dwukrotnie. Po raz pierwszy po złożeniu odwołania z dnia 18 kwietnia 2024 r. - rozpoznanego przez organ w dniu 17 czerwca 2024 r. i po złożeniu odwołania z dnia 15 lipca 2024 r. - dotąd nierozpoznanego.
W ocenie skarżącego w sprawie nie można stosować przepisów zezwalających organowi na wydłużenie postępowania, natomiast bezczynność organu jest szczególnie rażąca. Ma ona charakter powtarzający się. Sąd, oceniając przedmiotową skargę, nie może nie uwzględnić bezczynności mającej miejsce przed wydaniem decyzji z 17 czerwca 2024 r. Bez znaczenia pozostaje, że skarżący podnosi tę okoliczność przy okazji "ponownej" bezczynności. Skarżący zwrócił już wcześniej uwagę na kwestię braku szybkości postępowania w sprawie ze sprzeciwu na decyzję z dnia 17 czerwca 2024 r. Bezczynnością organu objęte jest zatem nie tylko rozpoznawanie odwołania z 15 lipca 2024 r., ale też odwołania z dnia 18 kwietnia 2024 r.
Zdaniem skarżącego w sprawie nie ma zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wedle której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że skarga na bezczynność pełni nie tylko funkcję dyscyplinującą, lecz także represyjną i prewencyjną. Niedopuszczalność takiej skargi zamyka stronie postępowania administracyjnego drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za działanie/zaniechanie organu niezgodne z prawem i tym samym stawia ją w gorszej pozycji od stron postępowań sądowych, które nawet po prawomocnym zakończeniu postępowania mogą dochodzić naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania sądowego. Po drugie, postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy w istocie cały czas tego samego wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2024 r. i kolejne czynności organu drugiej instancji, mają na celu kontrolę instancyjną tego samego rozstrzygnięcia, którego materialnoprawną podstawę stanowi - w ocenie organu pierwszej instancji - brak wykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie wnioskowanej informacji. A zatem postępowanie na kanwie cały czas jednego i tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w toku przed oboma organami, przy czym w świetle przepisów, których naruszenie skarżący zarzuca, w bezczynności pozostaje jedynie organ drugiej instancji. Po trzecie, bez znaczenia jest odrzucenie skargi na bezczynność z dnia 6 czerwca 2024 r. przez Sąd, ponieważ nastąpiło z powodu braków fiskalnych, a - jak wyżej wspomniano - sprawa nie została zakończona ostatecznie.
Skarżący podkreślił, że obowiązek rozpoznania skargi na bezczynność organu istnieje niezależnie od tego, czy wnioskodawca/skarżący otrzymał sporządzoną następnie odpowiedź. Idąc krok dalej, w orzecznictwie sądów administracyjnych jasno wskazuje się też, że nawet sam fakt przekazania skargi nie wyłącza możliwości nałożenia grzywny na organ, a więc i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
W zakresie przyznania sumy pieniężnej i zobowiązania organu do stwierdzenia istnienia uprawnienia skarżącego, względnie zobowiązania do wydania w oznaczonym we wniosku terminie przez organ decyzji skarżący zauważył, że sumy pieniężne zbliżające się do górnej granicy rekompensaty, powinny być orzekane w sprawach, w których bezczynność z całą pewnością i to w sposób rażący nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a określenie niższych kwot przekraczałoby międzynarodowe standardy i w sposób oczywisty naruszałyby zasady sprawiedliwości społecznej. Są to skrajne przypadki, ale mogące wystąpić w odbiorze obywateli i mieszkańców, gdyż to oni współtworzą państwo i wspólnoty samorządowe i mogą uchodzić za wysoce karygodne. Nie powinny być one pomijane w procesie ustalania wysokości rekompensaty w każdym przypadku badanych przez sądy bezczynności.
Przyznanie sumy pieniężnej w sytuacji bezczynności organu powinno być, zdaniem skarżącego, regułą a odmowa wyjątkiem. Skoro górną granicę ustawodawca przeznaczył dla przypadków skrajnego braku odpowiedzialności piastunów organów administracji publicznej, to możliwość odstąpienia od przyznawania tej sumy przede wszystkim obejmuje te przypadki, w których bezczynność jest na tyle mała, że aż wręcz nikła, pomijalna, np. nie przekracza jednego dnia i nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla skarżącego.
Skarżący wielokrotnie wskazywał organowi, że jest reprezentantem Komitetu [...] i postępowanie zmierzające do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych powinno zakończyć się przed wystąpieniem reprezentanta Komitetu, o którym mowa w § 12 ust. 1 i 2 uchwały nr YI/99/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 1621), ostatnio w odwołaniu z 14 lipca 2024 r. Ma ono znaczenie w kontekście roszczeń użytkowników wieczystych - mieszkańców Miasta Gdańska, w których między innymi imieniu złożony został obywatelski projekt uchwały Rady Miasta Gdańska o przyznaniu bonifikaty od ceny zbywanych nieruchomości na podstawie art. 198k ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin wysunięcia tych roszczeń upłynął z dniem 31 sierpnia 2024 r., co zresztą dostrzegł organ pierwszej instancji przekazując do organu własne stanowisko.
Bezczynność organu spowodowała nie tylko oczekiwanie skarżącego na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji co do decyzji odmownej, ale i związane z tym straty polegające m.in. na braku możności podejmowania w sposób sprawny dalszych decyzji co do procedowania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Nie jest oczywiście pewne czy przedmiotowa informacja zostałaby udzielona, ale to właśnie wskazany brak pewności trwający nieprzerwanie od czasu wydania pierwszej decyzji odmownej, po przekroczeniu terminu na wysuwanie roszczeń przez mieszkańców będących użytkownikami wieczystymi, stanowi kolejny uszczerbek, jaki realnie poniósł reprezentant Komitetu, nie mogąc w sposób jasny przekazać mieszkańcom i radnym, informacji.
Niepewność co do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej trwa nadal, dlatego wysoce prawdopodobnym jest, że postępowanie odwoławcze zatrzymane po 7 sierpnia 2024 r. utraci podstawowy sens, jakim było przygotowanie reprezentanta Komitetu do przedmiotowego wystąpienia przed Radą Miasta Gdańska i jej komisjami.
Mieszkańcy, którym ustawodawca zapewnia jawność obrad i dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej (m.in. art. 18 ust. 1 u.d.i.p.), powinni znać przyczyny braku informacji co do wielkości mających wpływ na skutki finansowe projektu uchwały, który będzie przedmiotem dyskusji podczas tych obrad. A jeśli informację uzyska, realnie powinno wpłynąć to na odbiór złożonego projektu uchwały i jej uzasadnienia. Radni zwracają bowiem uwagę na skutki finansowe podejmowanych uchwał.
Zakładając, że wnioskowane rozstrzygnięcie zostanie podjęte nawet w niedalekiej przyszłości, należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca przewidział krótki termin wysunięcia roszczeń, o których mowa w art. 194g i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę terminy, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., a nawet art. 21 pkt 1 i 2 u.d.i.p., zarówno skarżący, jak i ustawodawca, mogli żywić uzasadnioną nadzieję, że mieszkańcy popierający lub niepopierający udzielanie bonifikat użytkownikom wieczystym, będą mogli tak układać argumentację w wystąpieniach w interesie wszystkich mieszkańców wspólnoty samorządowej, by uwzględniała ona wszystkie niezbędne w temacie wielkości kosztów informacje, do których mieszkańcy i ich reprezentanci dostępu na co dzień nie mają, bo dysponują nimi tylko organy władzy publicznej. Łączna zwłoka przekraczająca w niniejszej sprawie 76 dni, spowodowała konstatację zgoła odmienną, to znaczy skarżący wskutek bezczynności organu drugiej instancji ostatecznego komunikatu już nie może się spodziewać i to nie tylko dlatego, że termin jego wystąpienia przed komisją organu Miasta Gdańska stanowiącego w przedmiocie bonifkat upływa w dniu 23 września 2024 r., ale też dlatego, że ewentualna decyzja, nawet o udzieleniu wnioskowanych informacji, straci na aktualności.
Bezczynność organu wprost przekłada się na zniweczenie celu i utratę aktualności wniosku z dnia 21 marca 2024 r. W konsekwencji zostało ograniczone prawo człowieka do uzyskiwania i dzielenia się informacjami publicznymi, a także prawo obywatela do skutecznego środka odwoławczego w kontekście prawa do uzyskiwania informacji publicznej, statuowanego w EKPCz. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, art. 10 EKPCz gwarantuje nie tylko prawo do przekazywania informacji, ale również wolność jej otrzymywania. Uzyskiwanie i zbieranie informacji w celu przekazania jej opinii publicznej może zostać uznane za objęte zakresem ochrony, jaką gwarantuje art. 10 EKPCz i działania lub zaniechania kolejnych organów państwowych niezmierzające do zapewnienia tej gwarancji w związku z naruszeniem tego przepisu mogą aktualizować naruszenie art. 13 EKPCz (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii, skarga nr 6987/07).
Jedynie dodatkowe rozstrzygnięcia Sądu polegające na stwierdzeniu istnienia uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznych i zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, umożliwią organowi pierwszej instancji udostępnienie wnioskowanych informacji w stosunkowo szybkim terminie.
Analiza podobnych spraw z uwzględnieniem zmiany stosunków gospodarczych w państwie (zwłaszcza wzrost wskaźnika wzrostu cen towarów i usług w ostatnich latach), okoliczność, że ostateczna decyzja nie została wydana, brak skomplikowanego charakteru sprawy, rażące negatywne konsekwencje związane z bezczynnością organu, ponoszone przez skarżącego koszty pokrywane własnymi zasobami i zaangażowaniem, jak również powtarzający się charakter bezczynności, skłaniają skarżącego do złożenia wniosku o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Organ dodał, że decyzją z dnia 25 września 2024 r. nr SKO Gd/3771/24 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Strona skarżąca spełniła powyższy wymóg, gdyż poprzedziła skargę ponagleniem z dnia 23 sierpnia 2024 r. złożonym do właściwego organu w związku z jego bezczynnością.
Sąd w niniejszej sprawie zajmował się jedynie kwestią bezczynności organu odwoławczego, a zatem kwestią zachowania ustawowego terminu do załatwienia sprawy polegającej na rozpoznaniu przez ten organ wniesionego przez stronę odwołania.
Wszelkie kwestie merytoryczne dotyczące udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej pozostają zaś poza granicami tej sprawy. Sąd nie dostrzega możliwości, by w sprawie, w której zarzut bezczynności dotyczy postępowania odwoławczego uczynić użytek z uprawnienia wynikającego z art. 149 § 1b p.p.s.a. i orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia do uzyskania żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie pozwala na to bowiem charakter sprawy. Sąd nie ma także podstaw, by zobowiązać organ odwoławczy do dokonania rozstrzygnięcia określonej treści.
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle którego bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
Z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje się, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Z treści przywołanego art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy ma 14 dni na rozpatrzenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie informacji publicznej. Termin ten należy liczyć od dnia przekazania akt sprawy organowi odwoławczemu. Przekroczenie tego terminu daje podstawę do formułowania zarzutu bezczynności organu odwoławczego, jak również obliguje organ do informowania strony o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 czerwca 2024 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skarżący złożył w dniu 14 lipca 2024 r., zaś organ przekazał odwołanie do organu odwoławczego w dniu 24 lipca 2024 r. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., organ odwoławczy winien rozpatrzeć odwołanie do dnia 7 sierpnia 2024 r.
Tymczasem odwołanie skarżącego zostało rozpoznane przez organ odwoławczy dopiero w dniu 25 września 2024 r., kiedy to wydana została decyzja nr SKO Gd/3771/24 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 28 czerwca 2024 r. Za bezsporne należało zatem uznać, że organ odwoławczy nie dotrzymał ustawowego, określonego w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. terminu do załatwienia sprawy.
W tych okolicznościach nie zaistniała konieczność zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) natomiast właściwym było stwierdzenie bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W tym miejscu należy wskazać, że niedopuszczalna była skarga w części dotyczącej bezczynności organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 kwietnia 2024 r.
W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wobec takiego stwierdzenia, skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Stwierdził także, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności, a zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Wydanie przez organ odwoławczy decyzji z 17 czerwca 2024 r. zakończyło stan bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 kwietnia 2024 r. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w ramach skargi na bezczynność organu sąd bada jedynie kwestię wydania decyzji przez organ administracji w terminie przewidzianym dla określonego instancyjnego etapu postępowania. Nie jest rzeczą sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu badanie kwestii zachowania terminów do wydania decyzji w zakończonych już przed wniesieniem skargi instancjach. W niniejszej sprawie skarżący jednoznacznie określił przedmiot postępowania jako bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku a nie jako przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Gdańska.
Specyfika ocenianej w niniejszej sprawie bezczynności organu odwoławczego polega na tym, że jej przedmiotem nie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale bezczynność w rozpatrzeniu odwołania.
Mając na względzie powyższe Sąd odrzucił w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę co do żądania stwierdzenia bezczynności SKO w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji z 4 kwietnia 2024 r.
Orzekając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na względzie, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią wadliwego działania organu administracji. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Wymaga ono uwzględnienia wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, to jest przede wszystkim sytuacja, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest niewątpliwie znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem termin na wydanie decyzji przez organ odwoławczy został przekroczony wprawdzie o 49 dni, lecz w świetle znanych sądowi terminów załatwiania innych spraw przez ten sam organ, nie sposób przyjąć, że organ ten działał w tej konkretnej sprawie w sposób celowy, rażąco opieszały czy nacechowany złą wolą. Także sam okres, o który przedłużono rozpoznanie odwołania nie jest na tyle znaczący, by określić go jako rażąco naruszający prawo.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Ustawodawca sądowi orzekającemu pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność wymierzenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu żądanej przez niego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przede wszystkim przedstawiona powyżej ocena co do braku rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy.
Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Zdaniem Sądu, podkreślana w skardze, godna uznania aktywność społeczna skarżącego i występowanie przez niego w interesie społecznym o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadniają w okolicznościach sprawy przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., z środków publicznych, którymi dysponuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.
W tym zakresie zatem Sąd uznał żądanie skargi za niezasadne i oddalił ją w powyższej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 5 sentencji wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu sądowego.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).