IV SAB/Wr 352/25

IV SAB/Wr 352/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Aneta Brzezińska
Andrzej Nikiforów
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2 w zw. z art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 337
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1079
art. 210 ust. 1 i 2 w zw. z art. 223
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: S.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. cvs – s. Gabriel Węgrzyn
Uzasadnienie
Skargą z 17 III 2025 r. S. S. (obywatel U.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 30 VII 2024 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie wskazanego wyżej zezwolenia. Pismem z dnia 5 XII 2024 r. strona wniosła ponaglenie.
Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, wymierzenia organowi grzywny, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że na mocy art. 100d ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 830 ze zm.) bieg terminów na załatwianie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy został wstrzymany, a legalny pobyt obywateli Ukrainy został przedłużony do dnia 30 IX 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – dalej jako "ustawa pomocowa". Jakkolwiek z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy pomocowej wynika, że w okresie do dnia 4 III 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jego zastosowania. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 II 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d UoPOU na okres po dniu 30 VI 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 V 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, publ. - CBOSA). Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 VII 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy pomocowej (zob. wyrok NSA z 12 VI 2025 r., II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 VI 2025 r., II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 VIII 2025 r., II OSK 2719/24 – publ. CBOSA).
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została
w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art.
36 § 1".
W myśl art. 35 § 1-3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6. miesięcy.
Wprawdzie stosownie do art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, powołany wyżej 6-miesięczny termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 kpa.
W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Od momentu wpływu do organu wniosku (tj. od dnia 30 VII 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (17 III 2025 r.) minęło ponad 7 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy terminy załatwienia sprawy (6 miesięcy), stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi okres bezczynności w sprawie wynosił ponad miesiąc.
Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw
w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.
Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku
w terminie do 60. dni, mając na względzie charakter sprawy oraz czas, jaki już upłynął od dnia złożenia wniosku.
Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA).
W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę znane powszechnie okoliczności dotyczące znacznej ilości spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych opóźnienie rzędu miesiąca nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowania był istotny wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, to przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu oczywiste jest, że są to okoliczności niezależne od poszczególnych pracowników organu upoważnionych do załatwiania spraw. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyroki NSA: z 4 I 2023 r., II OSK 1870/22, z 12 III 2025 r., II OSK 2064/24, z 18 XI 2024 r., II OSK 718/24 – publ. CBOSA).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.
W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne
Sędziego WSA Gabriela Węgrzyna
do wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 352/25 z dnia 4 grudnia 2025 r.
Jako sprawozdawca w przedmiotowej sprawie zgłaszam zdanie odrębne od powołanego wyroku, albowiem moim zdaniem w sprawie powinna znaleźć zastosowanie regulacja z art. 100d ustawy z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024r. poz. 167, ze zm.) – dalej "ustawa pomocowa". W konsekwencji skarga powinna zostać oddalona. W mojej ocenie nie wystąpiły prawne oraz faktyczne podstawy do przyjęcia, że w przypadku obywateli Ukrainy oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 VII 2024 r., z pominięciem art. 100d ustawy pomocowej.
Powyższe stanowisko uzasadniam podanymi niżej okolicznościami:
1. Regulacja z art. 100d ustawy pomocowej obowiązuje od 1 I 2023 r. do chwili obecnej.
2. Sądy są związane nie tylko Konstytucją ale również ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie NSA podkreślano dotychczas dobitnie, że sądy administracyjne nie są sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, zwłaszcza, jeśli wzorcem normatywnym oceny miałyby być normy o charakterze ocennym, jak np. przesłanka proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok NSA z 23 X 2024 r., II OSK 801/24, CBOSA).
3. Przepis art. 100d ustawy pomocowej jest elementem całokształtu regulacji krajowej mającej na celu implementowanie dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 VII 2001 r. w sprawie ochrony tymczasowej. Decyzją wykonawczą Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 III 2022 r. stwierdzono istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy, co przesądziło o objęciu tej kategorii cudzoziemców ochroną tymczasową. W motywie 7. decyzji podkreślono m.in., że w związku z działaniami wojennymi nastąpi masowy napływ wysiedleńców z Ukrainy i istnieje wyraźne ryzyko, że systemy azylowe państw członkowskich nie będą w stanie obsługiwać przybywających osób. Z tego właśnie powodu zadecydowano o generalnym przyznaniu tej kategorii cudzoziemcom czasowego prawa do legalnego pobytu, pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, opieki zdrowotnej, edukacji oraz zabezpieczenia społecznego na terenie państw członkowskich Unii (a więc bez konieczności ubiegania się o decyzję udzielającą ochrony międzynarodowej lub o wydanie zezwolenia na pobyt, które w zwyczajnych okolicznościach musieliby oni uzyskać). W polskim porządku prawnym uprawnienia wynikające z ochrony tymczasowej zostały rozciągnięte także na tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski przed wybuchem wojny i w chwili jej wybuchu przebywali już w Polsce na podstawie udzielonych im wcześniej wiz oraz zezwoleń czasowych (zob. art. 42 ustawy pomocowej).
4. Opisane w pkt 3 okoliczności wcale się nie zmieniły po dniu 30 VI 2024 r., co potwierdzają motywy najnowszej decyzji Rady (UE) nr 2025/1460 z dnia 15 VII 2025 r. przedłużającej do dnia 4 III 2027 r. tymczasową ochronę wprowadzoną decyzją wykonawczą (UE) 2022/382.
5. Skoro trwają nadzwyczajne okoliczności uzasadniające kontynuowanie na poziomie prawa unijnego ochrony tymczasowej obywateli Ukrainy, to usprawiedliwiona jest także potrzeba ochrony krajowych systemów azylowych jak i imigracyjnych przed negatywnymi skutkami przeciążenia wynikającego ze znacznej ilości wniosków obywateli Ukrainy o wydanie stosownych decyzji.
6. Państwa członkowskie Unii Europejskiej ponoszą aktualnie zwiększony wysiłek społeczny, instytucjonalny, organizacyjny jak i finansowy, którego celem jest m.in. udzielenie wsparcia Ukrainie oraz jej obywatelom, zarówno tym, którzy pozostali na Ukrainie, jak również tym, którzy zdecydowali się na emigrację do krajów członkowskich UE. Wysiłek ten powinien być jednak równoważony możliwością wprowadzenia mechanizmów prawnych zabezpieczających państwo członkowskie przed zgłaszaniem roszczeń, które nie uwzględniają nadzwyczajnych okoliczności wywołanych masową skalą imigracji na skutek wojny na Ukrainie.