III SAB/Gd 234/23

III SAB/Gd 234/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w E. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w E. do rozpoznania wniosku W. P. z dnia 18 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w E. rzecz W. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. P. (zwany dalej także "wnioskodawca" albo "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w E. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych:
Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2023 r., wniesionym za pośrednictwem skrzynki pocztowej e-mail, W. P., powołując się m.in. na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej jako "u.d.i.p.", wystąpił do Okręgu PZW o udostępnienie następujących informacji:
1. na jakiej podstawie prawnej Zarząd Okręgu PZW w E. udostępnił jego dane RODO G. S. Komendantowi Społecznej Straży Rybackiej w E.?
2. czy w dniu 29 kwietnia 2023 r. miał kontrolę SSR z E.?
3. czy kontrola odbyła się przy udziale innych osób lub czy była wezwana Policja?
W swoim wniosku W. P. poprosił nadto o kopie pisma z dnia 7 marca 2023 r.
Wnioskodawca zaznaczył, że wskazane informacje należy przesłać mu na adres e-mail: [...].
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek wystosowano do W. P., na jego adres e-mail podany we wniosku, wezwanie do złożenie wniosku w formie pisemnej na adres Okręgu PZW, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Następnie w dniu 15 września 2023 r. wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia, wskazując, że W. P. nie uzupełnił braków formalnych wniosku z dnia 18 sierpnia 2023 r.
Pismem z dnia 6 października 2023 r. W. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Okręgu PZW w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni oraz ukarania Dyrektora Biura Zarządu ZO PZW karą administracyjną za uchylanie się od udzielenia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mailem z adresu [...] na adres [...] wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz RODO do Biura Zarządu Polskiego Związku Wędkarskiego (ZO PZW) w E., który jest użytkownikiem rybackim Jeziora D. We wniosku wskazał sposób udzielenia odpowiedzi, podał adres zwrotny oraz wniosek podpisał. Po upływie 6 dni otrzymał odpowiedź, w której ZOPZW wnosi o uzupełnienie braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Statut PZW § 13 pkt 1 oraz pkt 3 zawiera zapis, że "Członek Związku, z ograniczeniami wynikającymi z ustawy Prawo o stowarzyszeniach w pkt. 3 (ma prawo) kierować wnioski i skargi do właściwych władz i organów Związku oraz uzyskiwać odpowiedzi w terminach właściwych dla postępowania administracyjnego". Dyrektor Biura ZO PZW w E. odpowiedzi nie udzielił ani nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji i niezasadnie domagał się uzupełnienia braków formalnych. Skarżący zaznaczył, że jest członkiem Koła PZW nr [...] w N. i posiada pełne prawa członkowskie, opłaconą składkę, dlatego ma uzasadnione podejrzenia, iż Dyrektor Biura ZO PZW E. K. C. nie udostępnił żądanych przez niego informacji w sposób celowy aby w ten sposób ukryć nadużycia na jego szkodę popełnione przez Komendanta Społecznej Straży Rybackiej G. S., dotyczące udostępnienia jego danych RODO Komendantowi SSR.
Zdaniem skarżącego, Dyrektor Biura ZO PZW niezasadnie domagał się uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nie udzielając mu odpowiedzi na jego wniosek Dyrektor Biura ZO PZW pozbawił go zapisanego w Statucie prawa do uzyskania informacji publicznej, która jest dla członka PZW zagwarantowane. Skarżący dodał, że mam uzasadnione podejrzenia, iż Dyrektor Biura ZO PZW E. K. C. nie udostępnił żądanych informacji w sposób celowy aby w ten sposób ukryć nieprawidłowości, których dopuścili się podlegli ZO PZW strażnicy SSR będący zatrudnionymi na etacie pracownikami Zarządu Okręgu PZW, tak samo jak wspomniany wyżej Dyrektor Biura ZO PZW.
W odpowiedzi na skargę Okręg PZW wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
W ocenie Okręgu PZW żadna z czterech informacji, których udzielania domagał się skarżący nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dotyczą one bowiem indywidulanych spraw skarżącego. Co najwyżej może być rozważane udzielenie tych informacji w relacji pomiędzy skarżącym jako członkiem Okręgu PZW a Okręgiem PZW .
Okręg PZW informacyjnie podał, że przeciwko skarżącemu został złożony przez Społeczną Straż Rybacką Powiatu E. wniosek o ukaranie za wykroczenie – amatorski połów ryb z naruszeniem warunków pozwolenia na połów i płoszenie ptactwa na terenie rezerwatu Jeziora D. w dniu 29 kwietnia 2023 r. Wniosek o ściganie za wykroczenie pochodzi z dnia 7 czerwca 2023 r. Sprawa według wiedzy Okręgu PZW jest w toku.
Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę Okręg PZW jest też to, że skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność nie skierował do niego ponaglenia. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych
w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem
w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zaś zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Zatem w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.". Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wtedy, gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p. wyznaczający terminy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego wystąpi także wówczas, gdy w terminie prawem przypisanym nie zrealizuje on wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej formie. Zatem nastąpi wtedy, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, że Okręg PZW nie podjął, w reakcji na wniosek skarżącego z dnia 18 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania.
Okręg PZW przyjął, że wniosek skarżącego dotknięty był brakiem formalnym i wobec jego nieuzupełnienia należy go pozostawić bez rozpoznania. Stanowisko to jest niezasadne.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył swój wniosek czyniąc to za pośrednictwem e-maila. Taki sposób złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za skuteczny.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wymagań formalnych wniosku. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że skoro w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, a jednocześnie nie istnieje przy tym konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, ani też wykazania przezeń interesu prawnego lub faktycznego w otrzymaniu informacji, jako wniosek trzeba traktować również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Za wniosek pisemny należy uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 80/14).
Zaakcentować należy, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym, lecz postępowaniem kończącym się co do zasady bądź oświadczeniem wiedzy organu, bądź odmową takiego oświadczenia.
Wprawdzie ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji, ale nie jest to decyzja administracyjna rozstrzygająca indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym przepisy k.p.a. w tego rodzaju postępowaniach nie zawsze mają zastosowanie. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem bądź poinformowaniem, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, czy też poinformowaniem wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, to przepisy k.p.a. w ogóle zastosowania nie znajdą.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do traktowania wniosku skarżącego jako dotkniętego brakiem formalnym, który uniemożliwiał jego załatwienie w terminie i w formie określonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, ani pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania.
Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy uznać należy, że Okręg PZW zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, ani też skarżący nie otrzymał pisemnej informacji, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bądź że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, to zasadne jest stwierdzenie, że Okręg PZW pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Stwierdzenie to skutkuje koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Okręg PZW do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
Stwierdzając bezczynność i zobowiązując Okręg PZW do rozpoznania wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12). Oznacza to, że Sąd pozostawia bez rozstrzygnięcia kwestie, czy żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Odpowiedzi na powyższe pytania musi sobie udzielić organ i w zależności od przyjętego stanowiska, zobowiązany będzie rozpoznać wniosek w jednym ze sposobów wskazanych powyżej.
Jednocześnie Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku, w ocenie Sądu, nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów u.d.i.p., lecz wynikała z błędnego przekonania Okręgu PZW, że aby rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi on zostać przesłany "w formie pisemnej" na adres Okręgu PZW. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że wspomniana kwesta wobec braku głębszej analizy w orzecznictwie mogła budzić obiektywne wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez podmiot zobowiązany, który dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy nie udzielił informacji objętej wnioskiem.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny.
Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu orzekającego, z taką sytuacją nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia.
Zatem w opisanym zakresie, tj. w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Okręgu PZW na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.