III SAB/GD 227/25

III SAB/Gd 227/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 151, art. 154 § 6, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 35, art. 37 § 1 pkt 1-2, art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 769
art. 3 pkt 11a, art. 229, art. 230 ust. 2, art. 240, art. 245 ust. 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi C. H. G. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wymiany karty pobytu 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku C. H. G. o wymianę karty pobytu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz C. H. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
C. H. G. wystąpiła w dniu 19 marca 2024 r. z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Delegatury w Słupsku o wymianę karty pobytu, w związku z uzyskanym zezwoleniem na pobyt stały (decyzja Starosty Słupskiego z dnia 6 października 1997 r. nr [...]).
Jak wynika z akt sprawy, strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały w dniu 20 sierpnia 1997 r. Karta pobytu o numerze [...] została wydana 20 sierpnia 2009 r.
Pismem z dnia 10 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w urzędzie, celem okazania ważnego dokumentu podróży oraz przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportu pouczając stronę, że niedokonanie ww. czynności w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
W piśmie z dnia 16 grudnia 2024 r. skarżąca wyjaśniła, że nie jest w stanie przedłożyć ważnego dokumentu podróży ponieważ Ambasada Malezji jako warunek przedłużenia paszportu wymaga przedłożenia ważnej polskiej karty pobytu, której nie posiada i o którą zawnioskowała. Ponadto strona wniosła o przyjęcie jako dokumentu tożsamości – jej ważnego polskiego prawa jazdy wraz z ważnym dokumentem tożsamości wystawionym przez władze Malezji będącym odpowiednikiem polskiego dowodu osobistego.
Następnie pismem z dnia 17 lutego 2025 r. (wpływ do organu w dniu 20 lutego 2025 r.) strona wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość organu w zakresie wymiany karty pobytu. W treści ponaglenia wnioskodawczyni podniosła, że jej paszport stracił ważność a Ambasada Malezji przedłuży jego ważność, jeżeli skarżąca przedstawi ważną kartę pobytu w Polsce. Ponadto strona zaznaczyła, że organ wskazał ostateczny termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2025 r., jednak do dnia wniesienia ponaglenia organ nie dokonał wymiany karty pobytu zgodnie z wnioskiem, a sprawa ciągnie się już prawie rok.
W dniu 21 marca 2025 r. C. H. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wymiany karty pobytu.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
3. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego rażącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy,
4. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
5. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i wskazała, że do dnia wniesienia skargi jej wniosek nie został rozpoznany. Skarżąca podkreśliła, że mimo posiadania prawa do pobytu stałego na terytorium RP od ponad 27 lat (jako małżonka obywatela RP), na dzień dzisiejszy, nie posiada dokumentu potwierdzającego jej tożsamość wraz ze statusem imigracyjnym. Wskazała także, że nie może załatwiać wielu spraw z życia codziennego np. w odniesieniu do banku. lekarza, Policji czy Straży Granicznej. Ponadto skarżąca podniosła, że organ zarówno nie wydał jej karty pobytu jak i decyzji odmownej. Tym samym nie może normalnie funkcjonować w życiu publicznym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej o wymianę karty pobytu był obarczony brakami formalnymi. Braki te do 26 maja 2025 r. nie zostały uzupełnione przez stronę, pomimo skutecznego wezwania z 10 grudnia 2024 r. W konsekwencji organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, o czym zawiadomił stronę pismem z 26 maja 2025 r.
W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że wniosek o wymianę karty pobytu został złożony przez skarżącą 19 marca 2024 r. za pośrednictwem kancelarii ogólnej Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Delegatury w Słupsku. Osobiste stawiennictwo strony w jednostce merytorycznej zajmującej się sprawą, miało miejsce 28 maja 2024 r. Podczas tej wizyty podjęto próbę pobrania odcisków linii papilarnych stosownie do obowiązku wynikającego z art. 246 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769), dalej: "u.o.c." oraz ustalono, że strona nie posiada ważnego dokumentu podróży.
Wojewoda Pomorski wskazał, że zgodnie z art. 230 ust. 2 u.o.c. wniosek o wydanie kolejnej karty pobytu należy złożyć co najmniej na 30 dni przed upływem okresu ważności karty pobytu. Jak ustalono cudzoziemka posiadała kartę pobytu nr [...] wydaną przez Wojewodę Pomorskiego z datą ważności do 20 sierpnia 2019 r. i posługiwała się paszportem nr [...] wydanym przez władze malezyjskie, ważnym do 26 lutego 2024 r. Oznacza to, że obowiązek wymiany karty pobytu zaniedbywała przez 4 lata i 8 miesięcy.
Organ podniósł, że w sytuacji, gdyby skarżąca złożyła wniosek o wymianę karty w terminie określonym przepisami prawa, jej paszport na dzień złożenia wniosku byłby nadal ważny, zaś okoliczności, na które powołuje się w treści skargi na bezczynność, uniemożliwiające jej wymianę paszportu poprzez Ambasadę Malezji, nie miałyby miejsca. Nie można zgodzić się zatem z twierdzeniem skarżącej, że wskazane przez nią trudności związane z załatwianiem spraw życia codziennego są wynikiem działania Wojewody Pomorskiego. Obowiązek okazania ważnego dokumentu podróży przy złożeniu wniosku o wymianę karty pobytu wynika z art. 231 ust. 2 u.o.c. Z kolei, jak stanowi art. 231 ust. 3 tej ustawy, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży, dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca, o ile ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek.
Następnie organ wskazał, że w dniu 10 grudnia 2024 r. skierował do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez okazanie ważnego dokumentu podróży, pouczając także o treści cytowanego wcześniej art. 231 ust. 3 u.o.c. w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Do dnia dzisiejszego strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Z materiału dowodowego nie wynika, by okoliczność braku możliwości uzyskania dokumentu podróży przez stronę została w jakikolwiek sposób uprawdopodobniona. W szczególności skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do ewentualnego braku możliwości uzyskania dokumentu podróży w jej kraju pochodzenia. Obowiązek wykazania, że zachodzi przypadek szczególny, w oparciu o który strona w miejsce ważnego dokumentu podroży może posłużyć się innym dokumentem, spoczywa na niej. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych organ 26 maja 2025 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.
Zdaniem organu wszystkie czynności w sprawie wykonał w najkrótszym możliwym terminie, przy uwzględnieniu stosunku liczby postępowań prowadzonych przez pracowników tutejszego organu do jego obsady kadrowej, zaś żadna z dokonanych przez organ czynności nie miała charakteru pozornego, nieistotnego dla załatwienia sprawy.
Po skierowaniu skargi do rozpoznania skarżąca wniosła o jej rozpatrzenie pod kątem przewlekłości postępowania, wskazując, że otrzymała dokument pozostawienia wniosku bez rozpoznania ponad 2 miesiące po wniesieniu skargi na bezczynność. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała żądania zawarte w punktach 2, 3, 4, 5 i 6 wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Obowiązek wydania skarżącej karty pobytu wynika z przepisów ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024, poz. 769) powoływanej dalej jako u.o.c. Zgodnie z art. 240 u.o.c., kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy (ust. 1). Pierwsza karta pobytu – w myśl art. 229 u.o.c. w zw. z art. 3 pkt 11a, u.o.c. – jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Kolejne karty pobytu wydawane są, zgodnie z art. 230 ust. 2 u.o.c. na wniosek (składany co najmniej na 30 dni przed upływem okresu ważności karty pobytu).
Stosownie zaś do art. 245 ust. 1 u.o.c., kartę pobytu wydaje lub odmawia jej wydania wojewoda, który udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Czynność wojewody polegająca na wydaniu karty pobytu, której bezczynność zarzuca skarżąca stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że aby móc zakwalifikować daną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, to czynność ta musi spełniać następujące kryteria: nie może stanowić decyzji ani postanowienia, mieć indywidulany i publicznoprawny charakter (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23). Czynność wydania karty pobytu spełnia wszelkie te kryteria, albowiem nie stanowi decyzji czy postanowienia, ma charakter indywidualny bowiem dotyczy realizacji uprawnienia konkretnego cudzoziemca, a także ma charakter publicznoprawny – obowiązek jej podjęcia wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (przepisów ustawy o cudzoziemcach) i po wydaniu odnosi skutek publiczny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowane stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie wydania karty pobytu, kwalifikowanej jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1016/22; z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 933/22 i II OSK 932/22; z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 809/22, II OSK 805/22, II OSK 776/22, II OSK 775/22, II OSK 745/22, II OSK 744/22, II OSK 736/22, II OSK 735/22; z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 549/22, II OSK 532/22, II OSK 517/22 i II OSK 506/22; z dnia 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22, II OSK 420/22 i II OSK 419/22).
Działanie organu polegające na wydaniu karty pobytu jest podejmowane na podstawie i w celu wykonania przepisów u.o.c. Wyraża się ono podjęciem czynności faktycznej mającej związek z potrzebą dokonania personalizacji karty i zleceniem jej sporządzenia (wydrukowania) przez właściwy podmiot, tym niemniej wywołuje bezpośrednio skutki w sferze zewnętrznej administracji. Otrzymanie (odbiór) karty pobytu, w przypadku spełnienia przez cudzoziemca warunków ustawowych, jest jego uprawnieniem, którego przyznanie w aspekcie wiążącym się z terminowością załatwienia sprawy wydania dokumentu podlega kontroli sądowej (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1016/22).
Przepisy u.o.c. z wydaniem karty pobytu wiążą konkretne uprawnienia przysługujące cudzoziemcowi z mocy prawa. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.o.c.). Jej doniosłość jako dokumentu potwierdzającego sytuację prawną cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potwierdza wskazanie, że odmowa jej wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 245 ust. 6 u.o.c.). Potwierdza ją także uregulowanie w ustawie procedury zwrotu karty pobytu (art. 249 u.o.c.) oraz instytucji jej unieważnienia (art. 250-251 u.o.c.).
W sprawie spełniona została przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi z art. 53 § 2b p.p.s.a., który wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wystąpiła bowiem z ponagleniem do organu w sprawie wydania karty pobytu pismem z dnia 17 lutego 2024 r.
Skarżąca po otrzymaniu pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wyraziła stanowisko, że ocenie Sądu winna podlegać w tej sytuacji kwestia przewlekłości postępowania. Dokonana przez skarżącą ocena nie była dla Sądu wiążąca. Sąd samodzielnie dokonuje oceny wpływu podjętych przez organ czynności na zasadność wniesionej skargi. W sytuacji, gdy skarżąca nie złożyła oświadczenia o cofnięciu skargi w jakimkolwiek zakresie, w sprawie brak było podstaw do zaniechania o orzekaniu w zakresie bezczynności organu.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
Natomiast przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania.
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wydanie karty pobytu w dniu 19 marca 2024. Pozostawienie podania bez rozpoznania nastąpiło w dniu 26 maja 2025 r.
W sprawie zaistniała kwestia bezczynności organu związana zarówno z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy jak i z prawidłowością pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Przepisy u.o.c. nie określają terminu rozpoznania wniosku o wydanie karty pobytu.
Sytuacja, w której przepis nakazujący organowi administracji publicznej podjęcie określonego działania w sferze zewnętrznej administracji nie określa, w jakich ramach czasowych kompetencja ta powinna być zrealizowana, nie oznacza, że organ może dokonać tego w dowolnym terminie. Skorzystać z normy kompetencyjnej organ powinien w takim przypadku bowiem niezwłocznie po zaistnieniu warunków umożliwiających mu podjęcie działania objętego stosowaną regulacją prawną (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 477/22). Wzorcem kontroli, który powinien zastosować sąd administracyjny, powinno stać się znaczenie pojęcia bezczynności w języku prawniczym. Pojęcie to jest zazwyczaj odnoszone do niedziałania podmiotów administracji publicznej i jej organów w postaci niewykonywania obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego w terminach lub w stanach faktycznych wymagających ich podjęcia (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68). Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę ogólną postępowania wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Czynności wojewody konieczne do sporządzenia karty pobytu powinny niewątpliwie odpowiadać procesowym wymaganiom wynikającym z ww. przepisu.
W ocenie Sądu, organ nie powinien zwlekać z rozpoznaniem wniosku o sporządzenie dokumentu ponad termin 30-dniowy. Termin ten został przewidziany w art. 230 ust. 2 u.o.c., jako termin na złożenie wniosku o wydanie kolejnej karty pobytu przed upływem okresu ważności karty pobytu. Przyjąć należy, że termin ten został przewidziany przez ustawodawcę w celu zachowania ciągłości posiadania karty przez cudzoziemca, co wskazuje, że rozpoznanie wniosku winno nastąpić w takim terminie.
W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1987/18). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3864/19).
Niewątpliwe organ, który nie rozpoznał wniosku, ani nie zakończył postępowania w inny sposób, w terminie 30 dni i dopiero po upływie 14 miesięcy pozostawił wniosek bez rozpoznania dopuścił się w sprawie bezczynności.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie karty pobytu jest uzasadniona.
Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy – ponad rok, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący.
Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł. Ustawodawca - podobnie jak kwestię uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tak też zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny, pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej - czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków winna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują w terminie nałożonych na nie obowiązków. Grzywna służy przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu. Uwzględniając okoliczność wystąpienia przez organ z wezwaniem do uzupełnienia braków wniosku przed wniesieniem skargi oraz pozostawienia wniosku bez rozpoznania po wniesieniu skargi, Sąd stwierdził, że grzywna w wysokości 500 zł, spełni w sposób wystarczający wymienione wyżej funkcje.
Oceniając kwestię przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by organ wykonywał czynności, które mogłyby zostać uznane za podjęte w celu przedłużenia postępowania i pozornie tylko prowadzące do załatwienia sprawy, co czyniłoby zasadnym zarzut przewlekłości postępowania. Organ po wielomiesięcznej bezczynności skierował do skarżącej w dniu 10 grudnia 2024 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku i w dniu 26 maja 2025 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Czynności te nie miały charakteru pozornego, zmierzającego do przedłużenia postępowania.
W tym zatem zakresie skarga została przez Sąd oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd nie mógł także uwzględnić wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, ponieważ norma art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie organ w dniu 26 maja 2025 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nastąpiło po upływie terminu rozpoznania sprawy i wniesieniu skargi na bezczynność.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje skarga na bezczynność organu. W uzasadnieniu uchwały przyjęto, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu.
W związku z powyższym, Sąd oprócz oceny terminowości działań organu obowiązany był dokonać oceny czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było zasadne.
Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd stwierdził, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie było uzasadnione.
Pozostawienie wniosku bez rozpoznania następuje na podstawie art. 64 k.p.a., zgodnie z którym:
§ 1. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.
§ 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przepis art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 91/25).
Bezspornym jest, że wskazany przez organ brak w postaci okazania ważnego dokumentu podroży – paszportu i przedłożenia wszystkich jego stron, nie został uzupełniony, skarżąca nie posiada bowiem ważnego paszportu, o czym organ został przez nią powiadomiony.
Podstawę prawną wystosowanego przez organ wezwania stanowił art. 231 ust. 2 u.o.c., zgodnie którym cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku. Przepis ten wprowadza obowiązek przedstawienia organowi ważnego dokumentu podróży.
Niemniej jednak w art. 231 ust. 3 u.o.c., prawodawca przewidział, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca.
Skarżąca nie posiada ważnego paszportu malezyjskiego, jego ważność upłynęła w 2014 r. (a nie jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę w 2024 r.). Skarżąca wskazywała na tę okoliczność i powoływała się na normę art. 231 ust. 3 u.o.c., opisując trudności związane z uzyskaniem nowego paszportu, które jej zdaniem należy zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, w którym cudzoziemiec nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży. Na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie skarżąca przedłożyła wydruk wiadomości elektronicznej z Ambasady Malezji (dowód k. 6 akt administracyjnych).
Skarżąca wskazywała także, że posiada inny dokument potwierdzający jej tożsamość – polskie prawo jazdy, którego kserokopię przedłożyła organowi.
W okolicznościach sprawy należało rozważyć, czy w sytuacji powołania się przez wnioskodawczynię na normę art. 231 ust. 3 u.o.c., organ mógł pozostawić wniosek bez rozpoznania z uwagi na niewykonanie zobowiązania do uzupełnienia braku formalnego wniosku przewidzianego w art. 231 ust. 2 u.o.c.
Niewątpliwie, organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania zaniechał oceny istnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 231 ust. 3 u.o.c.
Pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania byłoby możliwe, w sytuacji gdyby obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie karty pobytu dokumentu podróży był obowiązkiem bezwzględnym. Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca dopuszcza odstępstwo od tego obowiązku, którego wystąpienie podlega merytorycznej ocenie organu, a strona powołuje się na zaistnienie tego odstępstwa, organ nie może zakończyć postępowania w formie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pozostawienie wniosku bez rozpoznania ma miejsce w sytuacjach badania spełnienia wymogów formalnych wniosku. Badanie to sprowadza się jedynie do formalnej oceny złożenia wymaganych załączników do wniosku. W sytuacji, gdy organ musi dokonać merytorycznej oceny, czy spełnione są przesłanki przewidziane w art. 231 ust. 3 u.o.c. organ winien wydać w sprawie decyzję. Jedynie forma decyzji umożliwi organowi poczynienie rozważań w kwestii zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie i dokonanie merytorycznej oceny dopuszczalności wniosku w świetle normy art. 231 ust. 3 u.o.c., a następnie umożliwi ewentualne zakwestionowanie przez wnioskodawcę stanowiska organu w odwołaniu i jego kontrolę przez organ odwoławczy.
Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było zatem niezasadne. Nieuzasadnione pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest równoznaczne z nierozpoznaniem sprawy.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).