III SAB/Gd 206/23

III SAB/Gd 206/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12, art. 35 § 1, art. 35 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a ust. 1-2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d ust. 4, art. 100c
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. M. O., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o:
1.stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
2.stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3.zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.".;
5. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wnioskiem z 2022 r., złożonym do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, wniosła o wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego zezwolenia na pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie wniosek został przekazany według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu. Skarżąca przedstawiła kompletny wniosek, w którym nie stwierdzono żadnych braków formalnych. Pomimo znacznego upływu czasu organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że ze względu na przedłużanie się postępowania narażona jest na liczne utrudnienia w życiu codziennym. Nie posiada bowiem aktualnej decyzji o zezwoleniu na pobyt, co uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie w Polsce, jak również wydanej na podstawie tego zezwolenia karty pobytu, pozwalającej na swobodne przekraczanie granicy kraju. W tych okolicznościach w dniu 31 lipca 2023 r. strona za pośrednictwem organu skierowała do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie. Pomimo złożenia ponaglenia do dnia dzisiejszego organ w żaden sposób nie zareagował na złożone pismo, a sprawa pozostaje nierozstrzygnięta. Na dzień złożenia niniejszej skargi od dnia wszczęcia postępowania w sprawie minęło ponad 12 miesięcy, a od przekazania sprawy Wojewodzie Pomorskiemu minęło 6 miesięcy. Skarżąca zaznaczyła, że od dnia przekazania przedmiotowego wniosku nie otrzymała od organu żadnego pisma w sprawie; nie był podejmowany z nią kontakt; nie został wyznaczony przewidywany obecnie, aktualny termin załatwienia sprawy; nie była informowana o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy; nie została jej udzielona odpowiedź na złożone ponaglenie.
Skarżąca podniosła, że obowiązująca ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) – dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach", w przepisie art. 112a ust. 1 określa termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy- akt administracyjny powinien zostać wydany w ciągu 60 dni. Momentem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dzień doręczenia przedmiotowego wniosku organowi administracji, co nastąpiło w dniu 17 lutego 2023 r.
Zdaniem strony postępowanie prowadzone jest przewlekle, z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Charakter przedmiotowej sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności nie występują w niej okoliczności, które uzasadniałyby tak długie jej procedowanie. W ocenie skarżącej tak znaczne opóźnienia wynikają wyłącznie z postawy i zaniechań organu, a do zaistniałej sytuacji skarżąca się nie przyczyniła.
Powyższe okoliczności świadczą o rażącym naruszaniu prawa polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami praworządności, pogłębienia zaufania do władzy publicznej, informowania strony, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz szybkości i prostoty postępowania, gwarantowanego uregulowaniami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Zaistniała sytuacja podważa zaufanie strony do rzetelnego, sprawiedliwego i sprawnego funkcjonowania organu, jak również do poszanowania prawa w polskich urzędach.
Skarżąca podniosła także, że do przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o pomocy". Strona nie jest obywatelem Ukrainy. Tym samym do strony nie znajdują zastosowania przepisy ww. ustawy, które niektórym podmiotom wyłączają możliwość złożenia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem strony skarżącej, zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.
W tym kontekście skarżąca podkreśliła trudną sytuację, w jakiej się znalazła, spowodowaną tak długą zwłoką w załatwieniu jej sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka obecnie na terenie Polski. Zaistniała sytuacja uniemożliwia planowanie życia oraz normalne prowadzenie jej spraw w kraju. Ograniczona jest możliwość zawierania przez nią umów, takich jak umowa najmu czy umowa kredytu. Spowodowane jest to brakiem aktualnych dokumentów potwierdzających legalny pobyt w Polsce, bez których większość podmiotów nie chce zawierać umowy z cudzoziemcami. Z tej samej przyczyny ma znaczne trudności w załatwianiu spraw urzędowych, takich jak choćby spełnienie obowiązku meldunkowego.
Nadto skarżąca wskazała, że jest pozbawiona faktycznej możliwości wyjazdu za granicę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 pkt 2 w zw. z art. 242 ustawy o cudzoziemcach, dokumentem do tego uprawniającym jest karta pobytu, wydawana na podstawie wnioskowanego zezwolenia na pobyt. Z tego powodu skarżąca nie może odwiedzić rodziny w kraju pochodzenia, bowiem taki wyjazd wiązałby się z brakiem możliwości powrotu. Od czasu złożenia wniosku skarżąca nie widziała się ze swoimi bliskimi. Skarżąca zaznaczyła, że musi zarazem pozostawać w stałej gotowości do reakcji na żądania i decyzje organu, co uniemożliwia jej wyjazdy także wewnątrz kraju. Położenie, w jakim się znalazła jest dla niej bardzo trudne i stanowi stałe źródło stresu z uwagi na niepewność co do możliwości pozostania w kraju oraz liczne ograniczenia w codziennym życiu.
Tym samym, mając na względzie rozmiar naruszeń prawa przez organ oraz związaną z tym niemożność normalnego funkcjonowania w kraju oraz wyjazdu, suma pieniężna w wysokości 5.000 zł stanowić będzie w ocenie skarżącej adekwatną rekompensatę za naruszenie przysługujących jej praw w postępowaniu administracyjnym oraz dóbr osobistych skarżącej, takich jak prawo swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim oraz posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu, a także pozbawienie możliwości bezpośredniego kontaktu z rodziną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy jako niedopuszczalnej z uwagi na to, że zgodnie z brzmieniem art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy wniesiono o:
1.uznanie, iż do przewlekłości nie doszło z rażącym naruszeniem prawa,
2.niewymierzanie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,
3.niezasądzanie od organu wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W ocenie organu nie można się zgodzić ze skarżącą. Jak wynika z akt administracyjnych , wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu 11 lutego 2022 r. do Wojewody Dolnośląskiego. We wniosku jako cel pobytu wskazała odbywanie studiów. Do 10 lutego 2023 r. sprawa procedowana była przed Wojewodą Dolnośląskim, w którym to czasie m.in. strona wzywana była do uzupełnienia braków formalnych i uzupełniała wniosek z własnej inicjatywy. Na wniosek strony ze stycznia 2023 r. , z uwagi na zmianę właściwości miejscowej organu, wynikającej ze zmiany miejsca zamieszkania strony, organ ten przekazał sprawę do Wojewody Pomorskiego. Wniosek wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 17 lutego 2023 r.
Po wpłynięciu akt sprawy do tutejszego organu podjęte zostały następujące czynności:
-w dniu 22 lutego 2023 r. dokonano sprawdzenia danych cudzoziemca w systemie POBYT w celu ustalenia, czy w stosunku do cudzoziemca nie toczy się inne postępowanie,
-w dniu 15 marca 2023 r., zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócono się do Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego.
W zwykłym toku postępowania, po zakończeniu etapu uzyskiwania ww. informacji i w przypadku braku innych przeszkód natury obiektywnej, w sprawie mogłaby zostać wydana decyzja merytoryczna. Jednakże jeszcze w czasie trwania postępowania przed Wojewodą Dolnośląskim w dniu 7 grudnia 2022 r. strona zmodyfikowała wniosek z uwagi na zmianę okoliczności pobytu z "podjęcia studiów" na "wykonywanie pracy".
Następnie, wraz z pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r., strona złożyła do akt sprawy kolejny załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podpisany przez osobę nie posiadającą stosownego umocowania do działania w imieniu podmiotu powierzającego pracę.
W związku ze zmianą okoliczności pobytu i związaną z tym wyższą opłatą skarbową (440 zł w miejsce 340 zł) oraz koniecznością dołączenia do akt sprawy załącznika nr 1 podpisanego przez właściwie umocowaną osobę, konieczne było ponowne wezwanie strony do uzupełnienia tych braków, co nastąpiło pismem organu z dnia 23 sierpnia 2023 r. Ostatni wjazd strony na terytorium Polski miał miejsce 8 września 2021 r., zaś okres pobytu, wyznaczony w wizie Schengen, upływał z dniem 14 lutego 2022 r. Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt z uwagi na kontynuację studiów. Wobec złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w terminie ważności wizy nie jest możliwe, aby strona narażona była na liczne utrudnienia w życiu codziennym, które zostały wskazane w skardze.
Jednak, w ocenie organu, dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej.
Organ przywołał w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazując, że nie można podzielić poglądu, że wskazane przepisy dotyczą jedynie obywateli Ukrainy przybyłych do Polski po nastaniu konfliktu zbrojnego w ich państwie. W obu bowiem przepisach mowa jest także o zezwoleniu na pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, zmianie i cofnięciu tych zezwoleń, w przypadku których cudzoziemiec musi wykazać się odpowiednio długim okresem nieprzerwanego pobytu w Polsce. Organ zwrócił też uwagę na redakcję art. 100b, 100c i 100d w zakresie innych uregulowań, dotyczących pojęcia "cudzoziemiec".
Ponadto organ wskazał, że na dzień wpływu do Wojewody Pomorskiego akt przekazanej sprawy, tj. 17 lutego 2023 r. , organ prowadził 17.335 spraw, wskutek czego na poszczególnego pracownika merytorycznego przypadało średnio około 1750 spraw. Pomimo, że zgodnie z orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe, leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.
Przed wejściem w życie przepisów art. 100c i 100d ustawy pomocowej organ zobowiązany był do rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu, w terminach określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że w pierwszym miesiącu po przekazaniu sprawy przez Wojewodę Dolnośląskiego tutejszy organ podjął standardowe i niezbędne czynności w postaci sprawdzenia danych w systemie POBYT oraz poprzez skierowanie wniosku o udzielenie informacji z art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Organy te załatwiły sprawę milcząco. Następnie sprawa skierowana została do pracownika merytorycznego. W przypadku, gdyby strona nie zmieniała celu pobytu (co wiązało się z powstaniem wtórnego braku fiskalnego) oraz złożyła kolejny załącznik nr 1, nie zawierający braku (podpis pracodawcy lub osoby uprawnionej do jego reprezentacji), merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby możliwe według kolejności rozpoznawania spraw. W niniejszym przypadku okazało się jednak konieczne skierowanie do strony wezwania do uzupełnienia braków, co organ uczynił w pierwszym możliwym terminie po otrzymaniu ponaglenia z 31 lipca 2023 r. tj. 23 sierpnia 2023 r., a przed datą wniesienia do organu skargi w dniu 24 sierpnia 2023 r. Organ podkreślił, że nie miał wpływu na czas rozpoznawania sprawy przez Wojewodę Dolnośląskiego.
Jednocześnie organ dodał, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że sąd administracyjny powinien ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji.
Pismem z dnia 23 listopada 2023 r. organ poinformował, że w dniu 24 października 2023 r. wydał decyzję udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy oraz dołączył odpis tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz.2492 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OPS 5/19).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła wymagane prawem ponaglenie.
Z uwagi na stanowisko organu, który wniósł o oddalenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na treść art. 100d ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoją przepisy wskazanej ustawy.
W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. ( art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830, powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
W niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że skarżąca nie przybyła do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym. Nie jest kwestionowane, że do Polski przybyła w dniu 26 marca 2021 r. Nie jest ona obywatelką Ukrainy , lecz Turcji. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w dniu 11 lutego 2022 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Co do zasady wyłączenie możliwości wywiedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.
Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.
Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.).
Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22). Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenia biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji. Rozwiązanie takie uznać należy za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX).
W tej sytuacji Sąd, nie podzielając stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę uznał, że skarga powinna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Skarżąca zarzuciła w skardze przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego. Konieczne będzie zatem dokonanie oceny sposobu prowadzenia postępowania przez ten organ od dnia wpływu do niego przedmiotowych akt administracyjnych.
Należy zauważyć, że opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy może przybrać formę bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego stanu przewlekłego prowadzenia postępowania należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu stanów, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest możliwości wniesienia skarg na bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).
Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania, przy czym naruszenia te nie miały charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.
W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 14 lutego 2022 r., a do Wojewody Pomorskiego akta sprawy wpłynęły w dniu 17 lutego 2023 r.
W tym czasie ustawa o cudzoziemcach zawierała już art. 112a ust. 1 i 2 o treści następującej:
1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); wymiana informacji między wojewodą a organami, o których mowa w ust. 1, może odbywać się za pomocą środków komunikacji elektronicznej ( ust.3a); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4).
W ocenie Sądu , w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda Pomorski prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu nie były należycie skoncentrowane.
Skarżąca, obywatelka Turcji, będąc studentką , złożyła w dniu 14 lutego 2022 r. do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie, w dniu 9 grudnia 2022 r., stawiła się w urzędzie osobiście. W dniu 3 lutego 2023 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, z którego wynika, że aktualnym miejscem zamieszkania i pracy skarżącej jest G. Skarżąca dołączyła do pisma niezbędne dokumenty. W dniu 10 lutego 2023 r. pracownik Wojewody Dolnośląskiego uczynił adnotację, że przekazano wszystkie załączniki i że akta są kompletne. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r. Wojewoda Dolnośląski przekazał wniosek skarżącej, zgodnie z właściwością, Wojewodzie Pomorskiemu, do którego akta wpłynęły w dniu 17 lutego 2023 r. Od tej daty oceniać należało, czy Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W dniu 15 marca 2023 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się, w trybie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, do organów , o których mowa w art. 109 ust.1 tej ustawy.
W dniu 17 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęła umowa najmu lokalu mieszkalnego, a w dniu 20 kwietnia 2023 r. aktualny załącznik nr 1 i dokumenty dotyczące pracodawcy skarżącej.
W dniu 4 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
W dniu 23 sierpnia 2023 r. , czyli po wniesieniu ponaglenia, organ wystosował do skarżącej wezwanie o przedłożenie w terminie 14 dni, pod rygorem rozpatrzenia wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego , dowodu uiszczenia dopłaty do uiszczonej opłaty skarbowej z uwagi na zmianę okoliczności - wykonywanie pracy oraz dostarczenie załącznika nr 1 podpisanego przez osobę mającą prawo reprezentować podmiot zatrudniający wnioskodawcę ( zgodnie z KRS) lub osobę przez nią do tego upoważnioną, bowiem złożony załącznik nr 1 został podpisany przez osobę nieupoważnioną.
Sądowi nie przedłożono akt administracyjnych, z których wynikałyby dalszy sposób procedowania przez organ wniosku skarżącej. Wojewoda Pomorski przedstawił Sądowi jedynie decyzję wydaną w dniu 24 października 2023 r., udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Z powyższego wynika jednak, że Wojewoda Pomorski prowadził postępowanie przewlekle, bowiem mógł sprawę załatwić wcześniej. Przede wszystkim organ dopiero po prawie miesiącu od otrzymania akt sprawy zwrócił się do organów, wymienionych w art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, o informacje, określone tym przepisem. Mimo że skarżąca złożyła w dniach 17 kwietnia 2023 r. i 20 kwietnia 2023 r. dokumenty, dotyczące najmu lokalu mieszkalnego i pracodawcy, organ dopiero w dniu 23 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącą do przedłożenia dowodu uiszczenia dopłaty do uiszczonej opłaty skarbowej oraz załącznika nr 1, podpisanego przez osobę, mającą prawo reprezentować podmiot zatrudniający skarżącą.
Podkreślić należy, że treść przywołanych wyżej przepisów art. 112 a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, z których wynika, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten biegnie od dnia , w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, wymienionych w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 nie oznacza, że organ może dowolnie przesuwać w czasie możliwość wydania decyzji.
Niezależnie od treści powyżej wskazanych przepisów datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej ( art. 61 § 3 k.p.a.). Choć przepisy art. 112 a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach inaczej niż przepisy k.p.a. kształtują terminy wydania decyzji w sprawach dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy ( 60 dni), organy nadal wiąże w tych sprawach zasada szybkości, określona w art. 12 k.p.a.
Tymczasem od dnia otrzymania przez Wojewodę Pomorskiego akt administracyjnych sprawy do czasu obligatoryjnego zwrócenia się przez Wojewodę do innych organów w trybie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, minął prawie miesiąc. Następne czynności organu, wynikające z przedłożenia przez skarżącą w dniach 17 i 20 kwietnia 2023 r. dokumentów, związanych z miejscem zamieszkania i pracą, miały miejsce dopiero w dniu 23 sierpnia 2023 r., czyli po upływie czterech miesięcy. Zauważyć należy, że organ w wezwaniu , skierowanym do skarżącej w dniu 23 sierpnia 2023 r., zakreślił jej termin 14 dni na przedłożenie prawidłowo podpisanych dokumentów. Choć Sąd nie dysponuje aktami administracyjnymi, obrazującymi dalszy tok załatwiania sprawy, bezsprzecznie wezwanie to musiało być skarżącej doręczone. Na podstawie zestawienia dat omawianego pisma – 23 sierpnia 2023 r. i wydanej przez organ decyzji - 24 października 2023 r. przyjąć należy, że organ wydał decyzję w terminie określonym art. 112a ust.1 w zw. z art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, czyli w terminie 60 dni.
Wynika z powyższego, że gdyby organ prawidłowo skoncentrował konieczne czynności w sprawie, a nie dokonywał ich z nieuzasadnionym odstępem czasowym, możliwe było wcześniejsze załatwienie sprawy przez wydanie decyzji.
Powyższe okoliczności faktyczne i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie opieszale – co, w świetle orzecznictwa, już pozwala uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ nie sprostał.
Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy wobec tego stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.
Wojewoda Pomorski wydał decyzję, czyli załatwił sprawę, po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i przed wydaniem przez Sąd wyroku. W takim przypadku ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który to przepis normuje odrębną postać uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (patrz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek , str.648, Wolters Kluwer , Warszawa 2016, Wydanie 6.).
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 1. sentencji wyroku).
Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie brak zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Organ był zobowiązany do zażądania od skarżącej - na skutek zmiany wniosku - prawidłowo wypełnionych dokumentów, przy czym opóźnienie w podjęciu tej czynności wyniosło około 4 miesięcy. Zwłoki 1-miesiecznej czy 4 – miesięcznej nie można, zdaniem Sądu, uznać za zwłokę rażącą , wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).
Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny Sąd uznał, że wniosek ten nie jest zasadny.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie zachodziły. Organ wydał w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną przed rozpoznaniem skargi. Zwłoka w podejmowaniu czynności nie była też nadmierna. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, by zachodziła sytuacja, w której organ celowo prowadził postępowanie przewlekle.
Zdaniem Sądu nie było też podstaw do przyznania skarżącej od organu wnioskowanej sumy pieniężnej, która jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej służy zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21, we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20 oraz z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Choć Wojewoda Pomorski otrzymał kompletny wniosek skarżącej , musiał uzyskać stanowisko organów w trybie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach. W tym czasie skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania oraz podjęła pracę u nowego pracodawcy. Spowodowało to konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności. Podejmowane przez organ czynności, choć ze zwłoką , nie spowodowały przedłużenia postępowania ponad rozsądną miarę. Dolegliwości w życiu codziennym i osobistym, wskazywane przez skarżącą w skardze - brak możliwości swobodnego przekraczania granicy, ograniczona możliwość zawierania przez nią umów najmu czy kredytu nie przemawiają, zdaniem Sądu, za koniecznością uwzględnienia wniosku o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca zawiera umowy najmu lokalu, czy umowy o pracę. Ponadto uzyskanie kredytu nie jest uzależnione jedynie od dysponowania dokumentami potwierdzającymi legalny pobyt w Polsce, lecz od sytuacji rodzinnej, posiadanego majątku, wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia. Skarżąca nie powołała się na żadne konkretne okoliczności dotyczące braku możliwości przekraczania granicy. W przypadku dłuższego wyjazdu na terenie Polski skarżąca mogła zawiadomić o tym fakcie organ, by miał to na uwadze przy kierowaniu do niej korespondencji w sprawie. Ponadto przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, mimo że miało miejsce, nie ma charakteru rażącego.
Sąd w tej sytuacji uznał , że wniosek skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1678/20, CBOSA). W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd , w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o nie stosowaniu w sprawie wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest nie przyznał skarżącej od organu sumy pieniężnej , ani też nie wymierzył organowi grzywny, o czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 4. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ) w wysokości 480 zł.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).