III SAB/Gd 20/24

III SAB/Gd 20/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego A. C. z dnia 30 grudnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. C. sumę pieniężną w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarżący A. C. (dalej: "strona", "skarżący") w dniu 28 grudnia 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarga wpłynęła do organu w dniu 3 stycznia 2023 r.
Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 w zw. art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." poprzez rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania i nie wydanie decyzji w terminie określonym prawem.
Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni,
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania,
3) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 p.p.s.a.
4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Skarżący wskazał, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 30 grudnia 2022 r. Do wniosku były załączone wymagane dokumenty oraz 4 fotografie wnioskodawcy. Wniosek był złożony osobiście i w tej dacie pobrano odciski palców.
W dniu 24 stycznia 2023 r. organ wezwał skarżącego, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to jest przedłożenia 4 fotografii.
Pismem z dnia 27 stycznia 2023 r. skarżący złożył 4 nowe fotografie.
W ocenie skarżącego jego sprawa, wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., to jest najpóźniej w dniu 28 lutego 2023 r.
W dniu 21 kwietnia 2023 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, uznając, że braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, gdyż w ocenie organu fotografie złożone w dniu 27 stycznia 2023 r. nie spełniają "określonych w przepisach prawa wymogów".
Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie mu zezwolenia, składając jednocześnie 4 dalsze fotografie, jako kolejne uzupełnienie braków wniosku z dnia 30 grudnia 2022 r.
Postanowieniem z dnia 22 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski odmówił przywrócenia terminu. W wyniku zaskarżenia wskazanej odmowy, Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. uchylił postanowienie Wojewody i umorzył postanowienie w I instancji w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ II stopnia dokonując analizy załączonych do wniosku fotografii nie stwierdził w nich żadnych nieprawidłowości. Wobec tego wskazał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku było wadliwe i nie można uznać aby ta czynność organu rozpoczęła bieg terminu do rozpoznania wniosku. Wniosek o przywrócenie terminu był zatem bezprzedmiotowy. Wskazano, ze Wojewoda Pomorski powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. w sposób merytoryczny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, które wykaże, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP.
W dniu 21 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Wojewody z prośbą o pilne rozparzenie jego wniosku i wydanie decyzji lub udzielanie informacji o stanie sprawy. Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. skarżący złożył następnie za pośrednictwem Wojewody ponaglenie do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców.
Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi decyzja nie została wydana, a postępowanie cechowało się przewlekłością. Organ nie wydał decyzji pomimo wypływu terminu załatwienia sprawy, w tym zaniedbał obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. to jest poinformowania o nowym terminie załatwienia sprawy, a także nie udzielił skarżącemu żadnej inflacji na temat stanu jego sprawy.
Uzasadniając żądanie przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał, że charakter sprawy oraz okoliczności jej stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c, ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielnie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, lub ich dokonywanie z opóźnieniem od dnia do 4 marca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; ewentualnie o uznanie, że do przewlekłości nie doszło z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie organowi grzywny i niezasądzanie od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił podjęte w sprawie czynności potwierdzając, że w dniu 24 stycznia 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wskazując, że w jego ocenie fotografie złożone w dniu 27 stycznia 2023 na powyższe wezwanie w dalszym ciągu były wykonane w sposób niezgodny z przepisami, co uzasadniało pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. organ II instancji wskazał, że wniosek powinien być rozpoznany merytoryczne, ponieważ fotografie przedłożone przez wnioskodawcę spełniały przepisane prawem wymogi.
Wojewoda Pomorski zaznaczył ponadto, że w dniu 6 września 2023 r. otrzymał z urzędu do Spraw Cudzoziemców odpis skargi strony z dnia 10 sierpnia 2023 r. złożonej w trybie art. 227 k.p.a. celem ustosunkowania się do jej treści. W związku z tym Wojewoda Udzielił odpowiedzi, że załączone do wniosku fotografie nie spełniały kilku z wymogów rozporządzenia w związku z czym w wezwaniu przytoczył § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (Dz.U. z 2021 r., poz. 569), jednak pomimo tego cudzoziemiec w ocenie Wojewody ponownie złożył nieprawidłowo wykonane fotografie.
Wojewoda zaznaczył, ze po otrzymaniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2023 r. (co jak wynika z akt sprawy nastąpiło w dniu 13 września 2023 r.) niezwłocznie, to jest pismem z dnia 21 września 2023 r. wystąpił do odpowiednich służb na mocy art. 207 ustawy o cudzoziemcach o udzielenie w terminie 30 dni aktualnej informacji w przedmiocie, czy pobyt cudzoziemca na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego względu organ wystąpił do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku. Organy załatwiły sprawę milcząco. Organ zaznaczył, że w dniu 21 września 2023 r. wystąpił także do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku o przekraczaniu granicy przez cudzoziemca w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku. Informację w tym zakresie otrzymano 2 października 2023 r.
Wojewoda wskazał, że przed otrzymaniem ponaglenia w dniu 4 grudnia 2023 r. otrzymał z Urzędu do spraw Cudzoziemców pismo dotyczące uznania skargi cudzoziemca z dnia 10 sierpnia 2023 r. za zasadną (pismo Szefa do spraw Cudzoziemców z dnia 3 października 2023 r.).
Skarga wpłynął do organu w dniu 3 stycznia 2024 r., odpowiedzi na skargę udzielono pismem z dnia 29 stycznia 2024 r.
Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, zmieniony z dniem 29 stycznia 2021 r. ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), zgodnie z którymi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy, a termin zgodnie z art. 210 ust. 2 tego przepisu biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.
Organ wywiódł jednocześnie, że stosownie do art. 100 c ust. 1 i oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wraz ze zmianami tych przepisów dotyczącymi przedłużenia przez ustawodawcę pierwotnego terminu, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie wymienionych w tych przepisach rodzajów spraw (w tym spraw o udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Wojewoda zauważył, że okres spoczywania ww. terminów jest nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy specjalnej, (to jest od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 o zmianie ustawy pomocowej) do dnia 4 marca 2024 r. (na mocy art. 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o PSP oraz niektórych innych ustaw, która to regulacja weszła w życie w dniu 27 czerwca 2023 r.) Organ zaznaczył, że ww. okresie organowi prowadzącemu nie można także wymierzać grzywny oraz zasądzać od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących. Jeżeli zatem organ w ww. terminie organ zaprzestanie dokonywania czynności lub dokonuje je z opóźnieniem to nie dochodzi do stanu bezczynności czy przewlekłości. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
Organ wskazał, że art. 100 c i 100 d ustawy pomocowej nie wprowadza rozróżnienia na kraj pochodzenia lub obywatelstwa cudzoziemcach, którego dotyczy postępowanie objęte tą regulacją szczególną. W związku z tym w sprawie skarżącego te właśnie przepisy miały zastosowanie i nie doszło do bezczynności.
Jednocześnie organ wyraził pogląd, że skoro art. 100 c ust. 1 i art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej mówią o wstrzymaniu i zawieszeniu terminów w postępowaniach o udzielnie zezwolenia, zmiany, jak i uchylenia zezwolenia na pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego, to nie znajduje to w ogóle zastosowania do obywateli Ukrainy przybyłych w związku z konfliktem zbrojnym. Regulacja przesłanek udzielenia tego rodzaju zezwolenia wymaga bowiem aby minimalny i nieprzerwany pobyt wnioskodawcy na terytorium RP wynosił najmniej 5 lat - nie mogłyby to więc dotyczyć obywateli Ukrainy przybyłych do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.
Organ podkreślił, że udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na czas nieoznaczony wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Niedopuszczalna w ocenie organu jest automatyzacja rozpoznawania sprawy z uwagi na jej doniosłość dla Rzeczpospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej. Oprócz przeszkód natury ogólnej przewidzianych przy rozpoznawaniu wszystkich rodzajów zezwoleń, w tym kwestii bezpieczeństwa publicznego i porządku prawnego, w przypadku zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zgodnie z art. 211 u.c. badany jest okres co najmniej 5 lat nieprzerwanego i legalnego pobytu a terytorium RP bezpośrednio przed złożeniem wniosku przez cudzoziemca, jak również posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu przez okres 3 lat przed dniem złożenia wniosku, tytuł prawny do zajmowanego lokalu, posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W niniejszej sprawie dodatkowo na wydłużenie okresu oczekiwania przez stronę rozstrzygnięcia wpłynął okres oczekiwania na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a następnie postępowanie odwoławcze.
Znaczny okres oczekiwania na rozpoznanie wniosków cudzoziemców, zarówno w kwestii wydawanych zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak też zezwoleń na pobyt stały i czasowy wynikają z przyczyn niezależnych od organu i są konsekwencją trudności powstałych jeszcze przed 2020 r., a związanych z napływem dużej ilości cudzoziemców do Rzeczpospolitej Polskiej, następnie spowodowanych opóźnieniami wynikłymi z pandemii wywołanej przez COVID-19, a pogłębionych dodatkowo napływem obywateli Ukrainy wskutek działań wojennych na terytorium tego kraju po dniu 23 lutego 2022 r. Organ przedstawił statystykę co do ilości spraw jakie miał do rozpoznania i ilość pracowników jaką dysponował. Zdaniem organu okoliczności te nie powinny być pomijane przy ocenie bezczynności.
Wobec powyższego, organ podniósł, że nie dopuścił się zarzucanej przez skarżącego bezczynności, ani przewlekłości.
Na wypadek przyjęcia przez Sąd odmiennego stanowiska, co do zastosowania art. 100 d ustawy pomocowej, organ w zakresie rażącego naruszenia prawa wskazał, że musi mieć ono charakter kwalifikowany w stosunku do zwykłego naruszenia prawa. W tym zakresie organ pokreślił, że istotne pozostaje, że w tej sprawie doszło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na skutek złożenia przez cudzoziemca fotografii, które nie spełniały jego zadaniem wymagań określonych przepisami prawa. Na skutek uwzględnienia zażalenia strony i wydania przez Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców postanowienia umarzającego postępowanie o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Wojewoda podjął natomiast dalsze czynności w sprawie.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej organ zwrócił uwagę, że wniosek nie został uzasadniony, to jest strona nie przedstawiła argumentów za orzeczeniem jej sumy we wskazanej w skardze wysokości.
W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2024 r. strona zawarła dodatkowe uzasadnienia dotyczące przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. W tym zakresie wskazano, że skarżący przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia wydanego na pobyt czasowy i wydanej na jego podstawie w dniu 5 marca 2021 r. kary pobytu. Termin ważności tego zezwolenia upłynął w dniu 17 lutego 2024 r. Skarżący prowadził w Polsce na podstawie ww. pozwolenia oraz poprzedniego prawa wykonywania zawodu przyznanego przez Okręgową Izbę Lekarską w Gdańsku praktykę lekarza dentysty. Wobec upływu terminu, na który przyznano prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu prawa wykonywania zawodu po dniu 31 grudnia 2023 r. Uchwałą z dnia 21 marca 2024 r. doręczoną już po wniesieniu skargi, Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej przyznało skarżącemu prawo wykonywania zawody dentysty do dnia 31 grudnia 2024 r. Na zapytanie skarżącego pismem z dnia 27 marca 2024 r. Okręgowa Izba Lekarska w Gdańsku wskazała, że prawo wykonywania zwodu przyznano mu jedynie na ww. okres ponieważ jednym z elementów, który brany był w tym zakresie pod uwagę była m.in. kwestia długości prawa pobytu na terytorium RP. Ponadto poinformowano skarżącego, że jeżeli dysponuje nowymi dokumentami wskazującymi na wydłużenie okresu ważności prawa, może je przedłożyć. W przypadku gdyby wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia był rozpatrzony w terminie, prawo wykonywania zawodu mogłoby być przyznane bez ograniczenia terminu. Skarżący zaznaczył, że jego obecna sytuacja zawodowa pozostaje w bezpośrednim związku z przewlekłością postępowania i uniemożliwia mu rozsądne zaplanowanie rozwoju zawodowego i dalszej pracy w zawodzie lekarza w przewidzianym terminie. Z tego względu można więc mówić o doznaniu przez skarżącego znacznych, negatywnych dla niego konsekwencji niezałatwienia sprawy w terminie. Do pisma załączono kopie powołanych w nim dokumentów.
Po wydaniu wyroku w tej sprawie (5 kwietnia 2024 r.) do Sądu wpłynęło pismo organu datowane na dzień 15 kwietnia 2024 r. o oddalenie przez Sąd żądania strony o zasądzenie sumy pieniężnej.
Organ podkreślił, że dzięki nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 9 lutego 2024 r.(Dz.U. z 2024 r., poz. 232) wprowadzono przepis art. 42 ust. 5 a ustawy pomocowej, zgodnie z którym zezwolenie skarżącego nie utraciło ważności z dniem 17 lutego 2024 r., ale zostało przedłużone do dnia 30 czerwca 2024 r. Dodatkowo w ocenie organu istotne jest, że okres udzielenia prawa wykonywania zawodu nie pokrywa się z terminem posiadanego przez skarżącego zezwolenia na pobyt. W związku z tym w ocenie organu uznać należało, że okres posiadanego zezwolenia na pobyt nie był warunkiem sine qua non dokonanego wpisu prawa do wykonywania zawodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarżący dopełnił wymogu poprzedzania skargi wniesieniem ponaglenia.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie.
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane natomiast w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. A zatem, zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości i terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2015 r., I SAB/Gd 4/15, i powołane tam orzecznictwo; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2341/15; z dnia 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12). Wnioskując a contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SAB/Po 6/16).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącego w 30 grudnia 2022 r., dalej jako "u.c.") zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Stosownie bowiem do art. 223 w zw. z art. 210 u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego
UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa
w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa,
lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione,
lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).
Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku
o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wydłużając ten termin
do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 u.c. Uwzględniając zaprezentowane reguły Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.
Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zostało zainicjowane złożonym przez skarżącego wnioskiem w dniu 30 grudnia 2022 r. Wniosek był złożony osobiście. Osoba przyjmująca nie stwierdziła jego braków formalnych. Dopiero później w dniu 24 stycznia 2023 r. skarżącego wezwano do uzupełnienia braków wniosku wskazując, że fotografie które załączył do wniosku nie spełniają wymaganych wymogów. Ponieważ przesłane w wyznaczonym terminie w dniu 27 stycznia 2023 r. kolejne fotografie również nie były zdaniem organu właściwe doprowadziło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania o czym stronę poinformowano w kwietniu 2023 r. W sprawie istotna okolicznością jednak pozostaje, że Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców jednoznacznie wskazał Wojewodzie, że wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. nigdy nie zawierał braków formalnych a załączone do niego fotografie były prawidłowe.
Uwzględniając powyższe Sąd nie ma w tej sprawie żadnych wątpliwości, że bieg 6-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w związku z osobistym złożeniem wniosku przez skarżącego w dniu 30 grudnia 2023 r. Tym samym upływał z końcem czerwca 2023 r. (30 czerwca 2023 r.). Termin ten nie został dochowany .
Z akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę przekazanych tutejszemu Sądowi nie wynika też, by postępowanie administracyjne toczące się w sprawie udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia zostało zakończone do momentu złożenia skargi (28 grudnia 2023 r.). Organ nie przedstawił też informacji o wydaniu decyzji do dnia wyrokowania przez Sąd (5 kwietnia 2024 r.).
Stwierdzić przy tym należy, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły.
W szczególności nie można zaaprobować jako efektywnego i celowego działania sytuacji, gdy wniosek, co do którego nie stwierdzono braków formalnych przy jego osobistym złożeniu, następnie po okresie blisko miesiąca został oceniony już odmiennie, to jest jako zawierający braki. Jeżeli wniosek jest składany osobiście podlega on wstępnej weryfikacji już w chwili jego złożenia. Niewątpliwie wnioskodawca osobiście składając wniosek, chce przyspieszyć jego rozpoznanie umożliwiając w tej samej dacie pobranie odcisków palców i ma też prawo oczekiwać, że działający w imieniu organu pracownik posiada kompetencje do sprawdzenia kompletności wniosku pod względem formalnym. Nie bez znaczenia pozostaje, że za braki w tym zakresie uznano niespełnienie wymogów wykonania zdjęć załączonych do wniosku. Przy czym stronie nigdy nie wskazano na czym te braki miałyby polegać. Ostatecznie strona złożyła do organu 3 komplety fotografii, ż których żaden nie został zaakceptowany przez organ. Działanie to należy ocenić jako przewlekłe i nie zmierzające do załatwienia sprawy. Jak wiążąco ocenił i wskazał Wojewodzie Pomorskiemu Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców wniosek złożony w dniu 30 grudnia 2022 r. już w chwili jego złożenia nie zawierał żadnych braków formalnych. Otrzymanie przez Wojewodę Pomorskiego postanowienia Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z dnia 28 sierpnia 2023 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, spowodowało zatem, że po otrzymaniu tego postanowienia, we wrześniu 2023 r. Wojewoda Pomorski w trybie art. 207 u.c. podjął czynności w sprawie. Czynności te polegały na wystąpieniu z zapytaniem do stosownych władz o udzielenie informacji, czy wjazd skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Podjęcie tych czynności Sąd ocenił jako jedynie pozornie zmierzających do rozpoznania sprawy. Po upływie terminu, w którym odpowiednie służby mogły się wypowiedzieć w tej sprawie (co uznaje się za milczące wypowiedzenie się w sprawie), co nastąpiło w październiku 2023 r., pomimo wyraźnego wskazania Wojewodzie Pomorskiemu przez organ wyższego stopnia, że powinien merytorycznie rozpoznać wniosek, do dnia wyrokowania przez Sąd, a więc przez kolejnych blisko 6 miesięcy nie zostały już podjęte przez organ żadne czynności w sprawie, poza sformułowaniem odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi tej organ podtrzymał też swoje stanowisko, że wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. zawierał braki, co uzasadniało jego brakowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a i następnie pozostawienia go bez rozpoznania, a jedynie na skutek stanowiska Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców organ musiał podjąć czynności w sprawie. Dostrzec zaś należy, że stanowisko organu II instancji, co do konieczności merytorycznego rozpoznania wniosku zostało wyrażone już po upływie 6-miesięcznego terminu do rozpoznania wniosku strony (30 czerwca 2023 r.). Pomimo tego organ choć formalnie podjął działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, trudno przyjąć aby rzeczywiście stanowisko organu II instancji skłoniło Wojewodę Pomorskiego do efektywnego działania, tak aby zminimalizować skutki uchybień jakich dopuścił się wcześniej w związku z kilkukrotną nieprawidłową oceną formalną wniosku skarżącego w zakresie dołączonych fotografii. Wobec ustalenia, że wniosek nigdy nie zawierał wniosków formalnych i został złożony osobiście, trzeba bowiem dostrzec, że faktycznie nigdy nie było żadnych obiektywnych przeszkód, aby organ wystąpił do wyżej wskazanych służb już w styczniu 2023 r.
Z tych względów uwzględniając, że organ dopuścił się bezczynności oraz że postępowanie było prowadzone w sprawie przewlekle, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku).
Sąd wyjaśnia w tym zakresie dodatkowo, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość zobligowany jest do wyboru tylko jednego z katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zatem w sytuacji gdy decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na dzień wyrokowania przez Sąd w dalszym ciągu nie została wydana, rozstrzygnięcie zapada w oparciu o podstawę z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest właściwe do zastosowania tylko w sytuacji gdy po wniesieniu skargi, a przed dniem wyrokowania przez Sąd, doszło do wydania decyzji w sprawie. Jak wskazano wyżej, taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, aby w sprawie nie można było przypisać Wojewodzie Pomorskiemu bezczynności, ani przewlekłości postępowania z uwagi na treść art. 100c i następnie art. 100d ustawy z dnia] 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.).
W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 tej ustawy).
Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830, dalej jako "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
Następnie z kolejną nowelizacją art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wskazany termin dostał przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023, poz. 1088). Na mocy wskazanej nowelizacji, która weszła w życie w dniu 27 czerwca 2023 r. użyte m.in. w art. 100d ustawy o obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym wyrazy "24 sierpnia 2023 r." zastąpiono wyrazami "4 marca 2024 r." Termin ten nie został już przedłużony w ramach kolejnych nowelizacji. W odpowiedzi na skargę w styczniu 2024 r. organ zaznaczył więc, że nie można przypisać mu bezczynności, ani przewlekłości, a też zasądzić grzywny ani sumy pieniężnej z uwagi na ciągłość spoczywania terminu na załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego począwszy od 31 grudnia 2022 r. do 4 marca 2024 r.
Z literalnego brzmienia przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym.
Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.
Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.
Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, to jest ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.).
Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej z dnia 14 kwietnia 2022 r. w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach.
Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zbieżne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22).
Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach – w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenia biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji. Rozwiązanie takie uznać należy za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX).
Skarżący niewątpliwie nie jest cudzoziemcem, który przybył do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Jak wynika z akt sprawy zezwolenie na pobyt, które posiadał skarżący w chwili składania wniosku w dniu 30 grudnia 2022 r. było to zezwolenie na pobyt czasowy udzielone przez Wejwodę Pomorskiego na mocy decyzji z dnia 18 lutego 2021 r. nr SO-XII.6151.7677.2019.KK z terminem ważności do 17 lutego 2024 r. (okoliczność, czy termin ten został następnie z urzędu przedłużony pozostaje bez wpływu na ocenę bezczynności organu w sprawie). Posiadając zezwolenie na pobyt czasowy można bowiem starać się o uzyskanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego. Skarżący przybył zresztą do Polski znacznie wcześniej. Przed wskazanym zezwoleniem wobec skarżącego były bowiem wydane 2 inne zezwolenia na pobyt czasowy i pracę obejmujące okres od grudnia 2017 r. do 17 lutego 2021 r. W pierwszej kolejności skarżący przybył zaś do Polski, aby się kształcić w wykonywanym obecnie zawodzie, odbył też na terenie Polski odpowiedni straż zawodowy.
Oceniając przywołane regulacje prawne wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim w niniejszej sprawie, jak i - w konsekwencji - podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22 oraz w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 175/22 oraz sygn. akt III SAB/Gd 174/22).
W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie. Zwrócić należy w tym względzie uwagę na uzasadnienie projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym (druk sejmowy nr 2069). W projekcie wskazano, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym jest regulacją szczególną i z tego też względu nie można interpretować jej zapisów rozszerzająco. W wyroku z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22 WSA w Poznaniu (co prawda odnoszącym się do art. 100c cyt. ustawy o pomocy, który jednak odpowiada w istocie treści aktualnie obowiązującego art. 100d cyt. ustawy), słusznie zwrócił uwagę, iż w większości przepisów omawianej ustawy ustawodawca wskazuje na "obywatela Ukrainy", a w przepisie 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy użył sformułowania "cudzoziemiec". Jednak Sąd zwrócił uwagę, że w art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym ustawodawca odwołał się do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy, a którymi są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c). Zdaniem WSA w Poznaniu, gdyby zamiarem ustawodawcy było stosowanie art. 100c ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców, to w tym zakresie dałby temu wyraz odwołując się choćby do definicji zawartej w u.c. Dokonując powyższej interpretacji Sąd miał przy tym na uwadze uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy nr 2147), na mocy którego dodano do ustawy o pomocy komentowany art. 100c. W uzasadnieniu tym wskazano, że "Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy (...) została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W dniu 24 lutego 2022 r. doszło do ataku wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy. W wyniku tych zdarzeń w kierunku terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły kierować się tysiące obywateli Ukrainy, poszukujących schronienia. Ponad dwutygodniowy okres obowiązywania ww. ustawy przyniósł doświadczenia wskazujące na potrzebę doprecyzowania niektórych jej przepisów, a także uzupełnienia kwestii pominiętych w obowiązującej ustawie". Dodatkowo WSA w Poznaniu zauważył, że przy interpretacji omawianej regulacji art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym należy pamiętać, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w okresie od dnia 24 lutego do dnia 24 sierpnia 2023 r. pobyt obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przebywa na terytorium RP legalnie. W tym okresie, stosownie do art. 22 ustawy o pomocy, jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o pomocy jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 1 tej ustawy jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. Tym samym, to właśnie w odniesieniu do obywateli Ukrainy, o których mowa wyżej znajduje zastosowanie regulacja art. 100c ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu, że inna interpretacja powyższych przepisów byłaby nieracjonalna, ponieważ pozbawiałaby możliwości uzyskania przez innych cudzoziemców możliwości uzyskania dokumentów legalizujących ich pobyt w Polsce, a art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym dotyczy postępowań prowadzonych z wniosku osób, które na mocy przepisów szczególnych mają zagwarantowany legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Podobną interpretację art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, co odnieść należy też do art. 100d tejże ustawy, co do jego ograniczonego - jak wskazano powyżej - podmiotowo i przedmiotowo zastosowania zaprezentowały też Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach z dnia 13 lipca 2022r., sygn. akt II SAB/Go 42/22 i II SAB/Go 51/22, w Szczecinie w wyroku z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 288/22, we Wrocławiu w wyrokach z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 1113/22 i z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 1348/22, w Łodzi w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 6/23, w Gdańsku w wyroku z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 178/22.
Sąd nie podziela odmiennej interpretacji ww. przepisów prezentowanej w cytowanych w odpowiedzi na skargę wyrokach sądów administracyjnych.
Dodać należy, że treść art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym nie oznacza, że nie mógłby on mieć zastosowania do przewidzianych w nim postępowań o udzielenie zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, których uzyskanie wiąże się z wykazaniem określonego nieprzerwanego pobytu na terytorium RP. W art. 195 ust. 4, jak i w art. 212 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach zawarto regulację określającą zasady uznawania pobytu na terytorium RP za nieprzerwany, która to regulacja dopuszcza określone przerwy w tym pobycie. Określenie w ustawie o pomocy daty 24 lutego 2022 r. wyznaczającej zakres stosowania ustawy o pomocy nie uniemożliwia zatem jej zastosowania do osób objętych omawianą regulacją. Nie ma zatem podstaw do wnioskowania o możliwości stosowania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, z powołaniem się na przesłanki do uzyskania zezwolenia pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd, nie podzielając interpretacji organu, uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, jako nieznajdujące zastosowania w niniejszej sprawie, nie uzasadniały oddalenia skargi. Co do zasady należy je bowiem stosować do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.
Jak wskazano wyżej wniosek skarżącego powinien być zatem rozpoznany do dnia 30 czerwca 2023 r., czyli w terminie 6 miesięcy od jego złożenia, a kompetencje Sądu od oceny skutków bezczynności i przewlekłości organu w tej sprawie nie zostały wyłączone przez ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym.
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne, a opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy więc uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także odnieść się do toku postępowania, oceniając jakie czynności powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy zgodnie z obowiązującą go zasadą szybkości postępowania. Dla uznania, że bezczynność organu oraz przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że stwierdzona w przedmiotowej sprawie bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
W tym zakresie Sąd uwzględnił po pierwsze, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy miało charakter znaczny, to jest wielomiesięczny.
Podczas przewidzianego na wydanie decyzji terminu 6 miesięcy - który rozpoczął w dniu 30 grudnia 2022 r. nie podjęto żadnych merytorycznych działań w sprawie - błędnie przyjmując, że wniosek zawierał braki formalne. Za szczególnie rażące należy w tym zakresie uznać, że rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało podjęte pomimo tego, że co najmniej od połowy września 2023 r. Wojewoda Pomorski został poinformowany przez organ wyższego stopnia, że nie miał żadnych podstaw do kwestionowania wniosku strony jako objętego brakami, ponieważ wniosek ten był od początku pod względem formalnym prawidłowy – i tak też został oceniony przy jego przyjęciu. Dopiero później ocena ta została zmieniona.
W tej kwestii Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2023 r. zajął jednoznaczne stanowisko i nakazał organowi I instancji dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku. W tym zakresie organ II instancji ocenił, że wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. nie zawierał braków formalnych.
Jako rażące należy przy tym ocenić działanie organu, który wzywał stronę do uzupełnienia braków formalnych nie wskazując jej jednak na czym te braki w istocie polegają, ogólnie jedynie wskazując, że dotyczą zdjęć. Na wskazaną okoliczność zwrócił ponownie uwagę organowi Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 3 października 2023 r. W piśmie tym wskazano, że organ II instancji uwzględnił skargę strony złożoną w trybie art. 227 k.p.a., co do nieprawidłowo wykonywanych zadań przez Wojewodę skutkujących wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Do wiadomości Wojewody Pomorskiego przesłano wraz z pismem odpowiedź Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z dnia 2 października 2023 r. uznającą skargę za zasadną. Wskazano, że analiza akt sprawy jak i wyjaśnień organu I instancji wykazała, że Wojewoda Pomorski kierując do strony w dniu 24 stycznia 2023 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wskazał ogólnie na przepisy rozporządzenia i nie określił jakich konkretnie wymogów przedłożone fotografie nie spełniają. Również po dostarczeniu kolejnych kompletów fotografii organ nie udzielił stronie wyjaśnień dlaczego nie spełniają one wymogów. Wobec tego Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców stwierdził, że organ I instancji w sposób schematyczny, z pominięciem zasad wynikających z art. 7, 8 i 9 k.p.a. nakładających na organ administracji m.in. obowiązek należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, udzielał tylko ogólnych wyjaśnień na kierowane do niego drogą elektroniczną zapytania. W przypadku gdy organ stwierdził określone wady przedłożonych fotografii i uznał za dołączenie nowego kompletu fotografii powinien odnieść się do przyczyn dla jakich uznał je za wadliwe. Podobnie pozostawiając podanie bez rozpoznania powinien był wskazać konkretnie dlaczego fotografie jego zdaniem nie spełniały wymogów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 2014 r. w prawie wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Dodatkowo dostrzec też trzeba, że po przyjęciu wniosku organowi zajęło blisko miesiąc czasu dokonanie formalnej oceny wniosku, który w przypadku osobistego złożenia wniosku powinien być zweryfikowany co do swojej kompletności na miejscu. Za niedopuszczalne należy przy tym uznać, że organ po otrzymaniu nowych fotografii w dniu 27 stycznia 2023 r. (po wezwaniu o nie 24 stycznia 2023 r.) wypowiedział się co do ich zgodności z obowiązującymi wymogami dopiero w dniu 21 kwietniu 2023 r. pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Tak długie przerwy pomiędzy czynnościami o charakterze formalnym trudno uznać za w jakikolwiek sposób uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania.
Działanie Wojewody Pomorskiego należy jednak przede wszystkim ocenić jako rażące ponieważ ostatecznie stwierdzono brak jakichkolwiek wad fotografii przedłożonych wraz z wnioskiem.
Nie spowodowało to jednak merytorycznego rozpoznania wniosku, również po tym jak organ wystąpił w trybie art. 207 u.c. do odpowiednich służb w celu uzyskania informacji o skarżącym. Sąd nie dopatrzył się racjonalnych powodów, dla których pomimo upływu 15 miesięcy (na dzień orzekania w sprawie przez Sąd) od dnia złożenia wniosku przez skarżącego nie został on w dalszym ciągu rozpoznany merytorycznie. Szczególnie, że Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców zwrócił Wojewodzie uwagę na zaistniałe w postępowaniu uchybienia, które miały negatywne konsekwencje dla strony.
Na uwagę zasługuje również fakt, że sprawa pozostawała nierozpoznana pomimo, że organ miał wiedzę, że pozwolenie skarżącego na pobyt czasowy ma termin ważności do dnia 17 lutego 2024 r. Okoliczność, że wprowadzoną w lutym 2024 r. nowelizacją przedłużano termin wskazanego zwolnienia, pozostaje bez wpływu na ocenę działań organu jako naruszających terminy załatwienia sprawy. Skarżący pozostawał w postępowaniu aktywny, wskazywał organowi, że brak rozpoznania sprawy wpływa na niemożność zaplanowania spraw związanych z pracą i rozwojem zawodowym, również w zakresie wyjazdów zagranicznych na konferencje i szkolenia dla lekarzy. Na marginesie wskazać można, że decyzja w sprawie nie została wydana również po dniu 4 marca 2024 r., którą to datę organ uznawał, za koniec spoczywania terminu w sprawie. Ponieważ jak wskazano wyżej, Sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie (stojąc na stanowisku przeciwnym to jest braku zastosowania art. 100d ustawy o pomocy w tej sprawie) powyższa okoliczność została przytoczona, ponieważ poddaje w wątpliwość czy po stronie organu istnieje rzeczywista wola rozpoznania wniosku strony z dnia 30 grudnia 2022 r.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.
Zastosowanie przez Sąd środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy Sąd, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o zastosowaniu jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną.
Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę czy okoliczności sprawy, to jest dopuszczenie się przez organ bezczynności wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Treść powołanego przepisu wskazuje bowiem, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy.
Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). W konsekwencji suma pieniężna powinna być przyznana przede wszystkim w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o charakterze rażącym, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.
Jak wskazano wyżej, okoliczności przedmiotowej sprawy niewątpliwie świadczą o tym, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała charakter rażący, biorąc pod uwagę nie tylko przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ale także sam przebieg postępowania. Wojewoda spowodował wielomiesięczne skoncentrowanie postępowania (blisko 9 miesięcy) jedynie na kwestiach związanych z cechami formalnymi wniosku, który ostatecznie w postanowieniu Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców został wskazany jako prawidłowy i gotowy do merytorycznego procedowania, a więc prowadzenia dalszych czynności dowodowych w sprawie już w dniu 30 grudnia 2022 r. Zachowanie organu - prowadzącego w taki jak w niniejszej sprawie sposób postępowanie w sprawie - nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Skarżący nie ponosi winy, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w terminie. Skarżący w przeciwieństwie do organu od początku postępowania był stroną aktywną. Gdyby Wojewoda Pomorski podjął właściwe działania w sprawie, skarżący nie musiałby w ogóle wykonywać innych czynności w sprawie po złożeniu wniosku, który był pod względem formalnym prawidłowy i wraz ze złożeniem którego przedłożono wszystkie wymagane dokumenty oraz złożono odciski palców. Okoliczności tej sprawy są przy tym specyficzne, gdzie już w toku postępowania Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców wskazał Wojewodzie, z jakich względów niewłaściwie prowadził postępowanie. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, organ powinien dochować szczególnej staranności aby zminimalizować w jak największym stopniu skutki błędów jakie popełnił, a zatem rozpoznać merytorycznie sprawę. Tak się jednak nie stało.
Sąd w tej sytuacji uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej – co do zasady – zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że zwłoka w podejmowanych przez organ działaniach nie była uzasadniona okolicznościami sprawy. Skarżący przed złożeniem skargi wskazywał organowi, że rozpoznanie wniosku jest dla niego ważne aby właściwe móc planować swoje życie zawodowe i rozwój kariery w zawodzie lekarza, chociażby w zakresie możliwości potwierdzenia swojej obecności na zagranicznych konferencjach i szkoleniach zawodowych. Już po złożeniu skargi skarżący przedstawił dokumenty z Izby Lekarskiej świadczące o tym, że dokonany wobec skarżącego w marcu 2024 r. wpis prawa wykonywania zawodu został dokonany czasowo z uwagi na kwestie związane z legalnym pobytem skarżącego na terytorium RP. Brak rozpoznania sprawy skarżącego w istotny sposób negatywnie wpłynął tym samym na sytuację zawodową skarżącego. To, że skarżący jak wskazuje organ może legalnie przebywać na terytorium RP do 30 czerwca 2024 r., nie zmienia faktu, że skarżący od 30 grudnia 2022 r. oczekuje na rozpoznanie korzystniejszego z jego punktu widzenia i wykonywanej dla niego pracy wniosku o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego UE. Z treści pisma Izby Lekarskiej wynika, że o długości terminu na jaki przyznaje się prawo wykonywania zawodu decyduje nie tylko posiadanie zezwolenia na pobyt. W piśmie tym wskazano jednak skarżącemu, że w jego konkretnym przypadku, ta okoliczność miała dla Izby istotne znaczenie i przełożyła się na wydaną uchwałę.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie adekwatną sumą – dla zrealizowania zarówno celu kompensacyjnego, jak i dyscyplinującego organ – będzie przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Sąd uwzględnił w tym zakresie na korzyść organu, że skarżący nie stracił całkowicie prawa wykonywania zawodu na skutek jego działań. Ilość wniosków jakie organ ma do rozpoznania i zaległości w tym zakresie nie stanowi o braku winy organu w dopuszczeniu się bezczynności i przewlekłości. Sąd wziął tą okoliczność pod uwagę jedynie w zakresie w jakim zasądzana od organu na rzecz skarżącego suma pełni rolę dyscyplinującą organ. Sąd uwzględnił jednak w tym zakresie, że organ nawet przy dużym nakładzie pracy jaka go obciąża, nie może lekceważyć wskazań Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców, który już we wrześniu 2023 r. wskazał na konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku. Pomimo wiedzy o popełnionych w sprawie błędach w swoim procedowaniu, jak i wskazaniach wnioskodawcy, że od rozpoznania sprawy zależą jego istotne sprawy zawodowe, organ nie zintensyfikował działań zmierzających do rozpoznania wniosku. Pomimo wystąpienia do odpowiednich służb we wrześniu 2023 r. od tamtej pory nie podjęto żadnych działań w sprawie. W konsekwencji skarżący pomimo, że uzyskał czasowe pozwolenie na wykonywanie zawodu niewątpliwie pozostaje w niepewności co do swojej sytuacji zawodowej na okres po 31 grudnia 2024 r., jak również co do legalności swojego pobytu na terytorium RP w bieżącym roku.
Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w oznaczonej kwocie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku
na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).