III SAB/GD 180/23

III SAB/Gd 180/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2, art. 4, art. 10, art. 14, art. 15, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Wejherowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Wejherowa do rozpatrzenia wniosku W. J. z dnia 17 kwietnia 2023 r. w zakresie punktu 3 i 4 w części dotyczącej podania imienia i nazwiska oraz wysokości nagrody, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Wejherowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Wejherowa na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. W. J. (zwany dalej także "wnioskodawcą", "skarżącym"), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie zwaną "u.d.i.p."), wystąpił do Prezydenta Miasta Wejherowa o udzielenie informacji w następującym zakresie:
Ile wydano w 2021 oraz 2022 r. na nagrody jubileuszowe i uznaniowe dla pracowników samorządowych UM w Wejherowie? Proszę podać całkowitą liczbę nagród.
Proszę podać liczbę pracowników samorządowych UM oraz całkowitą liczbę pracowników UM.
Proszę o listę pracowników UM pełniących funkcje publiczne, którzy w 2021 r. otrzymali nagrody wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz wysokości nagrody.
Proszę o listę pracowników UM pełniących funkcje publiczne, którzy w 2022 r. otrzymali nagrody wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz wysokości nagrody.
Pismem z dnia 2 maja 2023 r. Prezydent Miasta Wejherowa poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na dużą ilość spraw i problemy kadrowe wyznacza nowy termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 16 czerwca 2023 r.
Następnie, pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. (nr WOO.1431.63.2023.DB) Prezydent Miasta Wejherowa odpowiedział na wniosek w następujący sposób:
Ad. 1. Kwota netto: 2021 r. – 580.629,02 zł; 2022 r. – 661.737,33 zł. Całkowita liczba nagród - 585.
Ad. 2. Na dzień 15 czerwca 2023 r. - 179 osób.
Ad. 3 i 4. Przedstawiono zestawienie dotyczące wysokości wypłaconych w 2021 oraz 2022 r. nagród pracownikom Urzędu Miejskiego w Wejherowie pełniącym funkcje publiczne, ze wskazaniem stanowiska osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wysokości nagród netto w rozbiciu na rok 2022 i 2022 i z podziałem na "nagrody" i "nagrody jubileuszowe".
Jednocześnie organ wyjaśnił, że osoby pełniące funkcje publiczne, zgodnie z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.s.g."), są obowiązane do składania oświadczeń o swoim stanie majątkowym. Oświadczenia takie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dostępne są na stronie BIP Gminy Miasta Wejherowa pod wskazanym linkiem. Organ dodał, że jego stanowisko w zakresie informacji publicznej udzielonej w odpowiedzi na punkt 3. i 4. przedmiotowego wniosku zostało oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 695/14), w którym wskazano, że "(...) udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności (....). Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych".
W. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta Wejherowa, wnosząc o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3/ zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie:
1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku;
4/ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten chroni prywatność poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie.
Uzasadniając wniesiona skargę skarżący wskazywał, że informacja zawarta w odpowiedzi organu na jego wniosek z dnia 17 kwietnia 2023 r. okazała się niepełna, bowiem brakowało nazwisk nagrodzonych urzędników, o które wnioskował w punkcie 3. i 4. Skarżący przytoczył przy tym fragment powołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 796/14), który – w jego ocenie - zmienia znacząco sens interpretacji dokonanej przez organ, zwracając uwagę, że po przytoczonym przez organ fragmencie uzasadnienia ww. wyroku, Sąd dalej wskazał, że: "Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji (...), że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne".
W ocenie skarżącego odmowa podania nazwisk urzędników była niezasadna, gdyż w tym zakresie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ochrona prywatności nie obejmuje informacji mających bezpośredni związek z pełnieniem funkcji publicznych, tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pracownicy samorządowi zaliczają się do tej kategorii.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zakres wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostki samorządu terytorialnego wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 2 lit. f/ w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Odnosząc się konkretnie do wnioskowanych informacji skarżący zwrócił uwagę, że ich jawność została wielokrotnie potwierdzona w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14). Ponadto informacje dotyczące kosztu realizacji zadania publicznego, jako takie są jawne zgodnie z zasadą jawności gospodarki finansowej podmiotów gospodarujących majątkiem publicznym i dysponujących środkami publicznymi. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jawne są informacje dotyczące wysokości nie tylko wynagrodzeń, ale też przyznanych nagród, w tym o charakterze uznaniowym. Ujawnieniu nie podlegają z kolei te składniki wynagrodzenia, które nie mają związku z pełnioną funkcją publiczną, takie jak niektóre składniki wynagrodzenia, wynikające ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika. Skarżący podkreślił przy tym, że prosił tylko o informacje dotyczące nagród. Niewątpliwie jednak zakres odpowiedzi organu był mniejszy od zakresu złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji w sprawie nagród dla pracowników UM pełniących funkcje publiczne.
Skarżący dodał także, że w dniu 20 czerwca 2023 r. wysłał drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: 1/ Proszę podać NAZWISKA wszystkich funkcjonariuszy publicznych, którzy otrzymali nagrody w latach 2021-22 wraz z wysokością nagrody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym; 2/ Czy w listopadzie lub grudniu 2022 r. lub w 2023 r. otrzymał nagrodę Pan S. B. - kierownik [...]?; 3/ Proszę podać przyczynę opóźnienia odpowiedzi na mój wniosek z dnia 17 kwietnia 2023 r.? Odpowiedź powinna zostać wysłana najpóźniej 1 maja, a otrzymałem ją dopiero 16 czerwca po moim wezwaniu do odpowiedzi; 4/ Dlaczego w odpowiedzi na mój wniosek jest data 15 czerwca, skoro dokument został sporządzony 16 czerwca? W odpowiedzi datowanej na dzień 30 czerwca 2023 r. organ nie podał nazwisk nagrodzonych urzędników ani informacji o nagrodzie dla Pana S. B., czyli nadal brakuje informacji odnośnie punktu 1. i 2. W odpowiedzi na punkt 3. organ poinformował, że wysłał pismo 2 maja br. Po sprawdzeniu skrzynki pocztowej okazało się, że rzeczywiście skarżący otrzymał takie pismo, które umknęło jego uwadze. W piśmie tym organ wyznaczył 16 czerwca jako datę odpowiedzi na wniosek, a powodem wydłużenia terminu miała być rzekomo duża ilość spraw i ograniczone możliwości kadrowe. W odpowiedzi na punkt 4. organ twierdził, że pismo zostało sporządzone 15 czerwca, ale informacje zapisane w dokumencie pdf dowodzą, że pismo zostało sporządzone 16 czerwca. Skarżący nadmienił w tym zakresie, że podobna rozbieżność pomiędzy datą widniejącą w dokumencie a faktyczną datą sporządzenia pisma jest w piśmie datowanym na dzień 30 czerwca 2023 r. Informacja zapisana we właściwościach dokumentu podaje 3 lipca i tego dnia skarżący otrzymał to pismo. Tylko w przypadku pisma z dnia 2 maja zgadza się data sporządzenia pisma z widniejącą w dokumencie. Zaznaczył, że nie są to jedyne przypadki antydatowania pism przez organ, stwierdzając że jeśli w sprawie datowania pism organ mija się z prawdą, to jest wielce prawdopodobne, że również mija się z prawdą w innych kwestiach. Zasugerował, że być może wyjaśnienia organu, co do wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek o 2 miesiące, są tylko pretekstem do przedłużenia sprawy, aby rozstrzygnięcie nie zapadło przed wyborami samorządowymi w 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Wejherowa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że przyznawanie nagród pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w Wejherowie stanowi element systemu ocenno-motywacyjnego, tym samym nie jest bezpośrednio związane z pełnionymi funkcjami, a podanie ich wysokości stanowiłoby upublicznienie oceny jakości wykonywanej pracy. Wskazanie danych osobowych wraz z kwotami wynagrodzeń budzi uzasadnione obawy o powstawanie konfliktów w miejscu pracy, które mogłyby wpłynąć na obniżenie nastrojów, a nawet spadek motywacji działań pracowników, a tym samym przyczynić się do obniżenia jakości wykonywania zadań publicznych.
Wyjaśniono, że w związku z brakiem w przepisach jednoznacznej definicji "osoby pełniącej funkcję publiczną", organ zobowiązany był dokonać samodzielnej wykładni tego pojęcia. W ślad za wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) organ dokonał przedmiotowego badania, a następnie poinformował wnioskodawcę, że osoby pełniące w urzędzie funkcje publiczne, zgodnie z art. 24h u.s.g., są obowiązane do składania oświadczeń o swoim stanie majątkowym. Oświadczenia te dostępne są na stronie BIP Gminy Miasta Wejherowa, co zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej wyłącza obowiązek ponownego udostępnienia zawartych w oświadczeniach majątkowych informacji na wniosek.
Organ podkreślił, że stosując się do orzeczeń sądów administracyjnych ilość i wysokość nagród jubileuszowych i nagród uznaniowych wypłaconych w latach 2021 i 2022 pracownikom samorządowym nie pełniącym funkcji publicznych została uwzględniona w odpowiedziach udzielonych skarżącemu na pytania nr 1. i 2. wniosku. Z treści złożonej skargi wynika, iż przedmiotem zainteresowań skarżącego nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody dla pracowników, a wysokość nagród konkretnych osób fizycznych, tymczasem pracownicy samorządowi nie wyrażają zgody na ingerencję wnioskodawcy w prawnie chronioną sferę ich prywatności. Co więcej, pracownicy Urzędu Miejskiego w Wejherowie złożyli oświadczenia, z których wynika, iż nie tylko nie zrzekają się swojego prawa do prywatności, ale wręcz domagają się jego przestrzegania.
Organ podkreślił, że rozpatrując przedmiotowy wniosek wziął pod uwagę stanowisko Urzędu Ochrony Danych Osobowych w Warszawie wyrażone w podobnej sprawie w dniu 7 kwietnia 2020 r., w szczególności co do konieczności zachowania ostrożności i starannej oceny, w określonym stanie faktycznym i prawnym, w jakim zakresie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jakie informacje powinny być przekazane. Ta ostrożność wpisuje się w cały system prawa, a w szczególności prawo pracy chroniące prawa pracownicze i informacje z nimi związane, a także prawo ochrony danych osobowych, w tym RODO. Udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych podlega przepisom RODO i należy przestrzegać m.in. zasady minimalizacji danych, która stanowi, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone do tego co niezbędne do celów, w których są przetwarzane.
Naruszenie prawa do prywatności pracowników mogłoby narazić Urząd Miejski na odpowiedzialność odszkodowawczą, co rodzi uzasadnioną obawę po stronie organu, gdyż dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam. Ponadto zgodnie z art. 11¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 240 ze zm.), Urząd Miejski w Wejherowie jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Z uwagi na fakt, że wynagrodzenie pracownika jest jego dobrem osobistym, to ujawnienie wysokości wynagrodzenia pracownika stanowi naruszenie jego dóbr osobistych. Wynika to z prawa do poufności w zakresie informacji o wysokości wynagrodzenia, które jest związane z jego indywidualnym stosunkiem pracy, który w rzeczywistości jest relacją dwustronną, pomiędzy pracownikiem a pracodawcą.
Odnosząc się do rozbieżności w datach przesłanego pisma, organ wyjaśnił, że data widniejąca we właściwościach otrzymanego przez skarżącego dokumentu jest datą wykonania skanu wcześniej sporządzonego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Skarga taka nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). Pamiętać jednocześnie należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a tymi są niewątpliwie organy samorządowe (zob. pkt 21 komentarza do art. 4 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WKP 2023). Właściwym zatem podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pozostaje odpowiedni organ władzy publicznej, w tym organ samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy - Miasta Wejherowa. To zatem Prezydent Miasta Wejherowa jest organem wykonawczym gminy - jednostki samorządu terytorialnego, a zatem bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 147/21). W niniejszej sprawie spełniony został zatem podmiotowy zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a okoliczność, że to Prezydent Miasta Wejherowa jako dysponent żądanej przez skarżącego informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia nie pozostawała sporna.
W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną nie było też co do zasady uznanie wnioskowanych informacji wskazanych w punkcie 3. i 4. wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2023 r. za informacje objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. stwierdzenie, że żądane w tym zakresie przez skarżącego informacje są informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia mu informacji obejmujących listę pracowników Urzędu Miejskiego w Wejherowie pełniących funkcje publiczne, którzy w 2021 r. oraz 2022 r. otrzymali nagrody wraz z podaniem ich imienia i nazwiska oraz wysokości nagrody. W odpowiedzi organ, w dopuszczalnym – wbrew temu, na co w skardze wskazywał skarżący - terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udostępnił mu częściowo żądaną przez niego informację, przedstawiając w formie tabelarycznej dane dotyczące wysokości wypłaconych w 2021 r. oraz 2022 r. nagród (z podziałem na "nagrody" oraz "nagrody jubileuszowe") pracownikom Urzędu Miejskiego w Wejherowie pełniącym funkcje publiczne, ze ograniczeniem się jednak do wskazania stanowiska osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wysokości wydatkowanych na stanowisko nagród netto w rozbiciu na rok 2022 i 2022. Organ nie udostępnił natomiast informacji w zakresie żądania niejako przyporządkowania kwot wypłaconych w omawianym okresie poszczególnym pracownikom Urzędu nagród do konkretnie wskazanych z imienia i nazwiska osób, powołując się na ograniczenie udostępnienia w tym zakresie żądanej informacji publicznej z uwagi na ingerencję w prawnie chronioną sferę prywatności tych osób i nieupublicznianie ich danych osobowych (vide: pismo Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...]).
Zaznaczenia wymaga, że ustawodawca zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie może podlegać jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.).
Zdaniem Sądu każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane. Ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 930/21).
Zauważyć należy, że zasadniczo udzielenie informacji publicznej co do wydatkowania środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych pracownikom organów władzy publicznej nie wiąże się z koniecznością ingerencji w prawnie chronioną sferę prywatności. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną jest bowiem kwota wydawana na utrzymanie np. danego etatu, nie zaś to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba. Jednak we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wprost zażądał udostępnienia informacji publicznej o otrzymanych nagrodach przez konkretne osoby, wymienione z imienia i nazwiska. W ocenie Sądu w takim przypadku zachodzi kolizja między dwoma konstytucyjnymi prawami jednostki – prawem do prywatności i prawem do informacji publicznej.
Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Z wyroku tego wynika, że Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, iż możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak nawet a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich należy prawo do prywatności. W ocenie Trybunału nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.
Jak bowiem wskazano powyżej, skoro skarżący w niniejszej sprawie żądał udostępnienia informacji o sprawie publicznej, tj. informacji o wysokości nagród (jubileuszowych i uznaniowych) wydatkowanych przez Miasto Wejherowo przyznanych poszczególnym pracownikom oznaczonym z imienia i nazwiska, to w takiej sytuacji organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, choćby w częściowo żądanym zakresie, jeżeli uznaje, że wnioskowana w tym zakresie informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże wówczas należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Tego wymogu nie spełnił organ będący adresatem wniosku skarżącego, wobec czego pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2023 r. w zakresie punktu 3. i 4. w części dotyczącej podania imienia i nazwiska oraz wysokości nagrody.
Mając to na uwadze należało, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do rozpatrzenia w tym zakresie żądań wniosku skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia tej sprawy przez organ. Organ rozpoznał i odpowiedział skarżącemu na jego wniosek, jednak w niepełnym zakresie. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).