III SAB/Gd 170/24

III SAB/Gd 170/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Janina Guść
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 200 i 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i art. 14
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Chojnice w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta Chojnice do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. G. z dnia 19 maja 2024 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta Chojnice na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 30 lipca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Chojnice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że pismem z dnia 19 maja 2024 r. M. G. wystąpił do Burmistrza Miasta Chojnice z wnioskiem o udostępnienie informacji.
Wniosek przyjął następującą treść:
"W związku z wyrokiem z 21 marca 2024 roku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który orzekł, że doszło do naruszenia Artykułu 10 w kontekście odmowy udzielenia organizacji pozarządowej dostępu do kalendarzy spotkań Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) proszę o udostępnienie informacji tj.:
- Poproszę o kalendarz spotkań Burmistrza Chojnice Arseniusza Finstera w dniach od 8 do 21 kwietnia 2024 r.
- Czy w wyżej wymienionym okresie Burmistrz Chojnic Arseniusz Finster spotykał się z lobbystami?
- Czy w wyżej wymienionym okresie Burmistrz Chojnic Arseniusz Finster rozmawiał z inwestorami na temat nieruchomości miejskich?"
W piśmie z dnia 29 maja 2024 r., skierowanym do M. G. z Urzędu Miejskiego w Chojnicach, wskazano:
"W odpowiedzi na złożony wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kalendarza spotkań Burmistrza Miasta Chojnice w dniach od 8 do 21 kwietnia 2024 r. informuję, że tutejszy Urząd Miejski nie posiada informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Jednocześnie informuję, że we wnioskowanym okresie Burmistrz Miasta Chojnice nie spotykał się z lobbystami, ani z inwestorami w sprawach nieruchomości miejskich".
Następnie, pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. M. G. wezwał Burmistrza Miasta Chojnice do prawidłowego uargumentowania rzekomego niedysponowania kalendarzem oraz uprawdopodobnienia swoich twierdzeń. Wnioskodawca wskazał, że uznaje za wątpliwie i sprzeczne doświadczeniem życiowym aby Burmistrz przy wykonywaniu funkcji publicznych nie korzystał z kalendarza spotkań. Jednak w razie braku kalendarza spotkań wnioskodawca wniósł o udostępnienie mu każdej innej informacji, z której wynikają planowane spotkania z Burmistrzem Chojnic (przykładowo wymieniono w tym miejscu dokument elektroniczny oraz skan księgi, w którym umieszczono planowane spotkania z Burmistrzem Chojnic). Urząd powinien bowiem dysponować kalendarzem spotkań Burmistrza.
Zdaniem wnioskodawcy, kalendarz spotkań osoby pełniącej funkcję publiczną jest informacją podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Respektowanie przez organy władzy, w tym sądy administracyjne, orzeczeń ETPCz jest ich obowiązkiem wynikającym w szczególności z art. 9 Konstytucji RP. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że wyroki ETPCz co prawda nie wiążą organów władzy wprost, ale z przepisu art. 9 ustawy zasadniczej wynika zakaz kwestionowania takich orzeczeń przez organy i sądy.
Pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. Burmistrz Miasta Chojnice poinformował wnioskodawcę, że w odpowiedzi na pismo dotyczące kalendarza spotkań podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 29 maja 2024 r.
W skardze na bezczynność skierowanej do Sądu M. G. zarzucił Burmistrzowi Miasta Chojnice naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim przepis ten powinien być interpretowany w taki sposób, że umożliwia uzyskanie dostępu do kalendarza spotkań piastuna organu administracji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu,
3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
4) art. 9 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje organy państwa do respektowania orzeczeń międzynarodowych trybunatów, poprzez jego niezastosowanie i nie- udostępnienie informacji podlegającej według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka udostępnieniu,
5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji, ani nieuprawdopodobnieniu w sposób przekonujący i należyty nieposiadania informacji objętej wnioskiem o jej udostępnienie.
Skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym,
4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żądane informacje stanowią informacje podlegające udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zaś organ jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Kalendarz spotkań osoby pełniącej funkcję publiczną należy bowiem uznać za informację publiczną. W szczególności kalendarz taki nie powinien być wyłączony z zakresu przedmiotowego ww. ustawy w oparciu o koncepcję tzw. dokumentów wewnętrznych, gdyż konstrukcja ta nie znajduje oparcia w ustawie i wypracowana została wbrew prawu. Nawet gdyby jednak przyjąć, że dokumenty wewnętrzne nie powinny podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w ww. ustawie, to także wówczas koncepcja ta nie powinna znaleźć zastosowania do kalendarza spotkań.
Skarżący, analogicznie jak w treści wniosku wskazał, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyrok Sieć Obywatelska Watchdog Polska przeciwko Polsce, sprawa nr 10103/20) potwierdza, że kalendarz spotkań jest dokumentem podlegającym udostępnieniu. Z kolei respektowanie przez organy władzy orzeczeń Trybunału jest ich obowiązkiem wynikającym w szczególności z art. 9 Konstytucji RP. Obowiązek ten obejmuje także sądy administracyjne orzekające w sprawach dotyczących kalendarza spotkań.
Skarżący podkreślił, że spór dotyczy rzekomego nieposiadania przez Burmistrza informacji objętych wnioskiem. W ocenie skarżącego poprzez udzielone pisma organ nie zakwestionował jednak charakteru kalendarza spotkań jako informacji publicznej.
Skarżący wskazał także - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych - aby organ, jeżeli informacji nie posiada, nie ograniczał się tylko do poinformowania o niedysponowaniu daną informacją, lecz także należycie uprawdopodobnił swoje twierdzenie. Burmistrz, w ocenie skarżącego, temu obowiązkowi uchybił i w istocie jedynie lakonicznie zawiadomił o nieposiadaniu żądanej informacji. Ponadto, po zwróceniu uwagi organu na fakt, że powinien był bardziej wyczerpująco stanowisko to wyjaśnić, podtrzymał jedynie swoje twierdzenie, nie zważając na przywołane orzeczenia sądów. Teza o rzekomym nieposiadaniu informacji w postaci kalendarza spotkań (niezależnie od jego zewnętrznej formy) osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy budzi wątpliwości skarżącego. Rozsądek i doświadczenie życiowe każą raczej przyjąć, że osoba taka musi w jakiś sposób organizować swój czas pracy, umawiać się na spotkania, uwzględniać czas bez spotkań na pracę własną. W przeciwnym razie umówienie się na spotkanie z Burmistrzem byłoby niewykonalne lub przeciwnie - każdy zainteresowany mógłby wręcz z ulicy, bez wcześniejszej zapowiedzi, wejść do gabinetu piastuna organu i odbyć spotkanie o dowolnej porze dnia. Dodatkowo wizyta skarżącego w urzędzie obsługującym Burmistrza Chojnic w dniu 24 czerwca 2024 r. potwierdza, że organ dysponuje jakąś formą kalendarza spotkań. Okoliczność ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organ w toku korespondencji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Chojnice wniósł o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego został rozpoznany poprzez udzielenie w terminie odpowiedzi. W konsekwencji należy uznać, że nie doszło do zarzucanej w skardze bezczynności.
W odpowiedzi podkreślono, że "w sprawie nie jest sporne, że żądana informacja stanowi informacje publiczną".
Zdaniem Burmistrza Miasta Chojnice, w złożonej skardze nie doszło do skutecznego podważenia, że organ nie posiada kalendarza wskazanego przez wnioskodawcę. Fakt, że pracownik Sekretariatu Urzędu Miejskiego w Chojnicach otworzył przy skarżącym kalendarz, aby zweryfikować, kiedy Burmistrz Miasta Chojnice mógłby się spotkać, nie świadczy, iż kalendarz ten zawiera informację o spotkaniach, które Burmistrz Miasta Chojnice odbył w dniach od 8 do 21 kwietnia 2024 r. Fakt posiadania co do zasady kalendarza przez pracowników Sekretariatu Urzędu nie świadczy, że udzielona odpowiedź nie była zgodna z prawdą.
Organ wskazał, że kalendarz, którym posłużył się pracownik Sekretariatu jest jego prywatnym kalendarzem, w którym organizuje sobie pracę i w którym notuje planowane nieobecności Burmistrza Miasta Chojnice w siedzibie urzędu, np. z powodu urlopu. Z tego względu niezbędnym było dokonanie weryfikacji możliwego terminu spotkania. Jednocześnie z wniesionej skargi nie wynika, aby pracownik Sekretariatu zanotował umówioną wizytę w tym kalendarzu.
Powołując się na stanowisko judykatury organ przypomniał, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, ani nie jest obowiązany do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji nieposiadania żądanej informacji publicznej organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.
Istotną dla możliwości stwierdzenia zaistnienia bezczynności kwestią jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot określony żądaniem strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.".
Złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji, można zaś wydać jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, lecz z przyczyn określonych w ustawie – takich jak ochrona informacji niejawnych, ochrona prywatności, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, niewykazanie szczególnie istotnego interesu dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej – dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona.
Udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują zatem katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p. Organ ten może bowiem w określonych sytuacjach poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie m.in. gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją.
Z powyższego wynika, że podjęcie określonych czynności przez organ w postaci udostępnienia informacji, wydania decyzji o odmowie udzielania informacji lub wystosowania pisma informacyjnego zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ jakiej informacji żąda wnioskodawca, to jest po pierwsze czy jest to informacja publiczna, a jeżeli tak, to czy znajduje się w posiadaniu organu oraz jaki posiada charakter - w zakresie tego, czy jest przetworzona lub nieprzetworzona lub czy podlega wynikającym z ustawy wyłączeniem co do jej udostępniania z uwagi na prywatność osoby, tajemnicę przedsiębiorcy, czy ochronę informacji niejawnych.
Sąd nie kwestionuje, że w przypadku uznania, że informacja nie jest informacją publiczną, jak i w przypadku uznania, że informacja jest informacją publiczną, lecz nie jest ona posiadana przez organ, do strony kierowane jest w obu tych przypadkach pismo informacyjne. Kwestia uzasadnienia wskazanego pisma, a zatem motywów jego wystosowania do strony nie jest jednak obojętna dla kwestii oceny wystąpienia lub nie wystąpienia bezczynności w sprawie. Wskazuje bowiem na to czy w okolicznościach danej sprawy organ podjął adekwatne rozstrzygnięcie.
Oceniając zarzut bezczynności Sąd ma bowiem rozważyć nie tylko to, czy w terminie 14 dni od otrzymania zapytania od wnioskodawcy została podjęta "jakaś" czynność przez organ, ale czy była to czynność adekwatna do okoliczności sprawy, w tym czy organ rozważał i prawidłowo przyjął, że żądana informacja jest lub nie jest informacją publiczną.
Wyraźne wskazanie przez organ, że dana informacja jest informacją publiczną niesie za sobą istotne konsekwencje. Sąd ma wtedy możliwość oceny, czy podjęte przez organ działanie mieszczące się co do "formy" w dopuszczalnym katalogu czynności podejmowanych po uzyskaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, rzeczywiście było uprawnione. Jeżeli okoliczności sprawy nie uprawniały do odmowy udzielenia informacji, Sąd ma z kolei podstawy aby stwierdzić, że w sprawie doszło do bezczynności organu.
Z powyższych względów wystosowania do wnioskodawcy pisma o treści "informuję, że tutejszy Urząd Miejski nie posiada informacji publicznej we wnioskowanym zakresie" w ocenie Sądu nie można uznać za rzeczywiste rozpoznanie wniosku.
Takie sformułowanie odpowiedzi w istocie uniemożliwia też Sądowi dokonanie oceny, czy podjęta przez organ czynność znajdowała uzasadnienie w okolicznościach tej sprawy. Rzeczą Sądu nie jest domyślanie się co być może miał na myśli organ udzielający odpowiedzi, ani tym bardziej formułowanie ocen za ten organ.
Sąd podkreśla, że z zacytowanej wyżej odpowiedzi organu z dnia 29 maja 2024 r. nie wynika, czy organ nie posiada takiej informacji publicznej, o jaką wnioskuje strona ponieważ nie jest to informacja publiczna, czy też organ nie posiada takiej informacji publicznej, o jaką wnioskuje strona, ponieważ - choć jest to informacja publiczna - to nie jest on jej dysponentem.
Przede wszystkim zaś z odpowiedzi z dnia 29 maja 2024 r. nie wynika, czy organ uznał na tym etapie sprawy, że skarżący poprzez złożony wniosek domaga się w istocie kalendarza spotkań w rozumieniu "notatnika", czy też kalendarza spotkań w rozumieniu "harmonogramu spotkań".
Reasumując, w ocenie Sądu, z udzielonej przez organ odpowiedzi - z powodu jej lakoniczności i dwuznacznego sposobu sformułowania - nie wynika ani to, jakiego rodzaju informacji organ odmówił skarżącemu, ani to z jakich konkretnie względów.
Wątpliwości tych nie rozwiewają też wypowiedzi organu formułowane w dalszym czasie.
W kolejnym piśmie (z dnia 11 czerwca 2024 r.) kierowanym do strony, organ wskazał bowiem jedynie, że "w odpowiedzi na Pana pismo dotyczące udostępnienia kalendarza spotkań informuję, że tutejszy Urząd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 29 maja 2024 r." Jak wskazano wyżej, odpowiedź udzielona w dniu 29 maja 2024 r. została sformułowana w sposób niejasny, co do tego jakiej informacji odmawia się stronie. Udzielając odpowiedzi z dnia 11 czerwca 2024 r. organ nie ustosunkował się też w żaden sposób do tego, że skarżący po uzyskaniu odmowy udzielania informacji starał się, w ocenie Sądu, sprecyzować i wyjaśnić w piśmie z dnia 3 czerwca 2024 r., że prosi o udzielenie informacji o kalendarzu spotkań - bez znaczenia w jakiej formie taki kalendarz byłby ujęty - a więc w istocie informacji o spotkaniach.
Dalsze wątpliwości co do zajętego przez organ stanowiska w sprawie mnoży, w ocenie Sądu, także udzielona przez organ odpowiedź na skargę. W tym piśmie procesowym organ koncentruje się bowiem na wskazaniu, że w jego ocenie skarżący nie podważył skutecznie, że organ nie posiada wnioskowanej informacji, ponieważ notatnik urzędnika, który skarżący widział w urzędzie to jego prywatny kalendarz. Również na tym etapie nie jest więc wiadome, czy organ poprzez wskazanie, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej rozumie brak korzystania przez Burmistrza Chojnic z konkretnego narzędzia biurowego w postaci dedykowanego dla rejestrowania i planowania jego spotkań kalendarza, czy też odmawia skarżącemu udostępnienia kalendarza spotkań w rozumieniu harmonogramu spotkań jakie w kwietniu 2024 r. były udziałem Burmistrza Chojnic.
Kwestia ta jest ważna, ponieważ nie wykluczając, że można wyobrazić sobie sytuację, że dana osoba publiczna może nie mieć kalendarza w rozumieniu "notatnika", istotnie trudno przyjąć, aby z tożsamego powodu można było odmówić udzielenia informacji, co do dat spotkań służbowych jakie ta osoba odbyła w określonym czasie, nawet jeśli nie rejestruje się ich na etapie planowania w jednym dokumencie, czy w określonym narzędziu biurowym (plik tekstowy, notatnik, kalendarz).
Sąd ocenił w tym zakresie, że z pism skarżącego, który od początku powołuje się w nich też na ściśle określony wyrok ETPCz, wynika, że jego zamiarem było uzyskanie informacji o spotkaniach jakie Burmistrz Chojnic odbył w okresie od 8 do 21 kwietnia 2024 r. niezależnie od tego w jakiej zewnętrznej formie informacje byłyby te informacje ujęte, to jest na podstawie jakich, być może kliku źródeł, czy narządzi, organ mógłby je ustalić. Powyższe wynika w ocenie Sądu nie tylko z powołanego wyroku ETPCz, którego tezy zostaną przedstawione poniżej, ale m.in. z pisma skarżącego z dnia 3 czerwca 2024 r. gdzie wprost pisze on, że prosi o udostępnienie informacji o kalendarzu spotkań w każdej innej formie. W ocenie Sądu należy to rozumieć, w ten sposób, że skarżący wyjaśnił, że nie musi to być konkretny kalendarz w rozumieniu "notatnika", jeżeli istotnie Burmistrz Chojnic nie posiada takiego kalendarza.
Przy takim rozumieniu "kalendarza spotkań", to jest jako "harmonogramu spotkań", istotnie udzielona skarżącemu odpowiedź, co do braku posiadania informacji budzi wątpliwości, ponieważ w piśmie z dnia 29 maja 2024 r. jednocześnie organ poinformował stronę, że w okresie, który był przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, Burmistrz Chojnic nie odbył spotkań z lobbystami oraz z inwestorami. Powyższa odpowiedź również czyni zatem niejasnym, czy należy ją rozumieć tak, że Burmistrz Chojnic nie odbył spotkań z lobbystami ani z inwestorami ponieważ w ogóle nie odbył żadnych spotkań związanych ze sprawowaniem swojej funkcji publicznej w tym terminie, a zatem faktycznie organ nie posiada informacji publicznej w tym zakresie, czy też to, że nie odbył spotkań z konkretnymi grupami osób, co ustalono w oparciu o jakąś formę zapisu czy też wiedzy jakie spotkania w interesującym wnioskodawcę okresie Burmistrz Chojnic obył.
Sąd wskazuje, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jako istotną kwestię wskazywano, czy występując o informację publiczną w postaci "kalendarza spotkań" wnioskodawca zwracał się o konkretne narzędzie biurowe, to jest "notatnik", czy też zwracał się o udostepnienie mu "haromonogramu spotkań". W tym zakresie uznawano bowiem, że kalendarz spotkań w rozumieniu "notatnika" nie jest informacją publiczną, gdyż nie stanowi dokumentu urzędowego, służy wyłącznie organizacji pracy i nie wyznacza kierunków działania organu, mając wyłącznie charakter roboczy i techniczny. Natomiast informację dotyczącą spotkań/wydarzeń określonej osoby (pełniącej funkcje publiczne) uznawano za mającą walor informacji publicznej. W tym zakresie uznawano bowiem że żądanie informacji o spotkaniach dotyczy działań określonej władzy, polegających na spotkaniach w zakresie takiej działalności, na których omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia bądź stanowiska w sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2126/21 i powołane w nim orzecznictwo, to jest wyroki NSA z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1504/15 czy z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1374/21).
W powoływanym przez skarżącego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowiek z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie Obywatelskiej Sieci Watchdog Polska (skarga nr 10103/20) przeciwko Polsce (wyrok opubl. w języku angielskim na stronie internetowej Trybunału https://hudoc.echr.coe.int), Trybunał odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że występując o kalendarz spotkań wnioskodawca może inaczej sformułować swoje żądanie, to jest jako żądanie uzyskania informacji o liście spotkań, jakie dana osoba wykonująca funkcje publiczne w danym okresie odbyła, wyraził stanowisko, że niezależnie od sposobu w jaki wnioskodawca sformułował żądanie, jasnym było, że poszukując informacji o kalendarzach spotkań wnioskodawca szukał informacji o spotkaniach jakie wskazane przez wnioskodawcę osoby publiczne odbyły. Trybunał podkreślił jednocześnie polityczny charakter wskazanej sprawy oraz zwrócił uwagę na szczególne w ocenie Trybunału okoliczności wskazanej sprawy, w tym rolę organizacji społecznych występujących o udzielenie informacji publicznych będących przedmiotem aktualnego zainteresowania publicznego, w tym kwestii szeroko dyskutowanych w mediach.
Powyżej zaprezentowane stanowiska, to jest stanowisko krajowych sądów administracyjnych, że informacja o "kalendarzu spotkań" w rozumieniu "notatnika" nie jest informacją publiczną, a informacja o "kalendarzu spotkań" w rozumieniu "listy spotkań" (harmonogramu) jest informacją publiczną, oraz stanowisko ETPCz, z którego wynika, że wystąpienie z zapytaniem o "kalendarz spotkań", niezalenie od sposobu w jaki jest ono literalnie sformułowane, można kwalifikować - z uwagi na intencje wnioskodawcy - jako zapytanie o listę odbytych przez osobę publiczną spotkań, potwierdzają, że wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 29 maja 2024 r. o niejednoznacznej treści, nie uwalnia organu od postawionego mu zarzutu bezczynności.
W świetle przytoczonego orzecznictwa konieczne jest rozpoznanie wniosku strony, która zwraca się o "kalendarz spotkań" w taki sposób, z którego będzie wynikać czy organ przyznaje, czy odmawia żądanej informacji przymiotu informacji publicznej.
Jak wyjaśniono wyżej, takich wniosków nie da się jednoznacznie poczynić na tle udzielonej stronie w dniu 29 maja 2024 r. odpowiedzi, w tym nie jest jasne, czy organ odmówił stronie informacji o kalendarzu spotkań w rozumieniu "notatnika", czy w rozumieniu "harmonogramu spotkań" jakie odbył.
Reasumując, Sąd uwzględnił zarzut skargi, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 29 maja 2024 r. w zakresie w jakim skarżący poprosił o kalendarz spotkań Burmistrza Chojnic w dniach od 8 do 21 kwietnia 2024 r. Dokonana przez organ czynność z uwagi na swoją lakoniczność i dwuznaczność jej treści, pomimo jej dokonania w terminie 14 od dnia otrzymania wniosku, nie może być uznana za rozpatrzenie wniosku uwalniające od zarzutu bezczynności.
Od zarzutu bezczynności nie uwalnia bowiem zarówno niepełne rozpatrzenie wniosku, jak też udzielenie odpowiedzi, której nie da się jednoznacznie interpretować w kontekście tego, z jakich względów organ wystosował do strony pismo informacyjne o odmowie udostępnienia informacji, w szczególności gdy danym pojęciom zawartym w odpowiedzi można przypisać różne znaczenia.
Na marginesie wskazać można, że organ otrzymując żądanie udostępnienia informacji, jeżeli ma wątpliwości jakiej informacji poszukuje wnioskodawca, może wystąpić do strony o sprecyzowanie żądania. Wnioskodawca może również z własnej inicjatywy doprecyzować wnoszone żądanie. W ocenie Sądu, w tej sprawie wnioskodawca takiego sprecyzowania dokonał w piśmie z dnia 3 czerwca 2024 r., z którego wynika, że intencją skarżącego było uzyskanie informacji o kalendarzu spotkań w rozumieniu "listy spotkań" (harmonogramu) jakie Burmistrz Chojnic odbył we wskazanych we wniosku dniach miesiąca kwietnia 2024 r.
W konsekwencji Sąd dokonał uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2024 r. – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził zatem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku).
Z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku strony przez organ. Organ w terminie na udzielenie odpowiedzi wystosował do strony pismo informacyjne. Z powyżej wskazanych względów Sąd uznał jednak, że udzieloną w tym piśmie informację należy uznać istotnie za niepełną i niejednoznaczną. Powyższe nie świadczy jednak o złej woli organu, a być może o braku dostrzeżenia na tym etapie sprawy przez organ dwuznaczności pojęcia "kalendarz spotkań", również w kontekście rozwijającego się na tym tle orzecznictwa sądowego.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.
Ponieważ Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, realia tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, nie uzasadniały zastosowania środków w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu w realiach tej sprawy nie istnieje konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu dla rozpoznania wniosku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).