III SAB/Gd 169/23

III SAB/Gd 169/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II GSK 255/24 - Wyrok NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1, par. 2, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Redy w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta Redy dopuścił się bezczynności w załatwieniu dwóch wniosków skarżącej M. S. o zezwolenie na lokalizację zjazdów z drogi publicznej – ulicy T., datowanych na dzień 29 lipca 2020 r., przy czym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Burmistrza Miasta Redy na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł (dwa tysiące złotych); 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Burmistrza Miasta Redy na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. S. (dalej określana jako "strona" lub "skarżąca"), wnioskami złożonymi w Urzędzie Miasta w Redzie w dniu 5 sierpnia 2020 r. (datowanymi na dzień 29 lipca 2020 r.) zwróciła się o uzgodnienie lokalizacji zjazdów na działkę nr [...] i nr [...] w R., przedkładając w załączeniu projekty zagospodarowania przedmiotowych działek, na których zaplanowano budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta Redy zwrócił się do strony wskazując, że w związku ze złożonymi przez nią wnioskami o ustalenie lokalizacji zjazdów z ulicy T. chciałby ustalić termin spotkania w celu omówienia szczegółowych warunków utwardzenia drogi publicznej (ul. T.) na skutek zrealizowania oraz dalszej realizacji inwestycji niedrogowej jaką jest budowa budynków mieszkalnych przeznaczonych na sprzedaż.
W dniu 2 sierpnia 2021 r. M. S. wniosła za pośrednictwem Burmistrza Miasta Redy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponaglenie, wskazując na wielomiesięczne opóźnienie w uzgodnieniu lokalizacji zjazdów z ul. T. na działkę nr [...] i nr [...] w R. Strona zaznaczyła, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu 30 dni od daty złożenia wniosku, zaś w przypadku uznania, że jest szczególnie skomplikowana w ciągu 2 miesięcy. Jednocześnie strona podkreśliła, że w jej ocenie brak jest podstaw faktycznych i prawnych dla wstrzymywania rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie (zezwolenie) lokalizacji zjazdu i uzależnianie tej kwestii od ewentualnego zawarcia tzw. porozumienia drogowego w trybie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376).
Przekazując ponaglenie do Kolegium, Burmistrz Miasta Redy przedstawił swoje stanowisko w sprawie wyjaśniając, że w jego ocenie zasadnym jest uzależnienie wydania uzgodnienia o lokalizacji zjazdów od uprzedniego podjęcia działań mających na celu podpisanie umowy drogowej, przed zezwoleniem na dalszą zabudowę ul. T. Organ zaznaczył, że w wyniku działalności deweloperskiej M. S. stan techniczny ulicy uległ znacznemu pogorszeniu. Pomimo wcześniejszego zobowiązania do utwardzenia ulicy T., jak dotąd nie doszło jednak do podpisania tzw. umowy drogowej. Projekty tej umowy były przesyłane stronie, która w ogóle nie odniosła się do wezwania wystosowanego do niej przez organ w piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r.
Postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., nr SKO Gd/4394/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, w oparciu o art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), wskazało, że Burmistrz Miasta Redy pozostaje w stanie bezczynności w sprawie zainicjowanej na skutek wniosku strony z dnia 29 lipca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczyło Burmistrzowi Miasta Reda termin 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalanie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W uzasadnieniu wskazano, że czas 2 miesięcy był odpowiedni na załatwienie sprawy - poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu lub poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby organ dopełnił obowiązków informacyjnych określonych w art. 36 k.p.a.
Postanowienie wpłynęło do Urzędu Miasta Reda w dniu 13 października 2021 r.
Wezwaniami z dnia 10 grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta Redy zobowiązał M. S. do złożenia w terminie 10 dni pisemnych wyjaśnień niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów z ul. T. do działki nr [...] i nr [...]. Organ poinformował w piśmie, że w styczniu 2021 r. został złożony uzgodniony projekt przyłącza gazu na ww. działkach wraz z szafkami gazowymi, a w dniu 18 marca 2021 r. przyłącza te zostały wybudowane na zlecenie Polskiej Spółki Gazownictwa i zostały posadowione pośrodku zaprojektowanych zjazdów (wg. projektu załączonego do wniosku z dnia 29 lipca 2020r.).
W dniu 30 grudnia 2021 r. do Urzędu Miasta w Redzie wpłynęły przedłożone przez stronę dwa poprawione projekty zagospodarowania terenu odnoszące się do działki nr [...] i nr [...] ze wskazanymi lokalizacjami zjazdów, które nie kolidują już z szafkami gazowymi.
W dniu 21 stycznia 2022 r. M. S. złożyła za pośrednictwem Burmistrza Miasta Redy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność tego organu w sprawie zainicjowanej wnioskami z dnia 29 lipca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej dla działek nr [...] i nr [...] w R.
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku:
1. zobowiązał Burmistrza Miasta Redy do rozpatrzenia wniosków skarżącej M. S. z dnia 29 lipca 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta Redy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. przyznał od Burmistrza Miasta Redy na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w kwocie 3.000 złotych;
4. oddalił skargę w pozostałej części;
5. zasądził od Burmistrza Miasta Redy na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy pozostawały poza sporem. Sąd oparł swoje ustalenia, a następnie rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt przedstawionych przez organ na podstawie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.")
Z przedłożonych akt sprawy i z odpowiedzi na skargę nie wynika, że doszło do wydania decyzji. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta, gdyż organ nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy.
Zatem w dniu wyrokowania upłynął okres prawie dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu wniosków, organ do momentu złożenia przez skarżącą ponaglenia w dniu 2 sierpnia 2021 r., nie podjął żadnej czynności w sprawie. Organ pozostawał całkowicie bierny przez okres ponad jednego roku. Przy tym, zdaniem Sądu, nie miała istotnego znaczenia dla sprawy, podjęta w tym czasie jedyna czynność organu w postaci wezwań skierowanych do skarżącej, a dotyczących zawarcia umowy budowy drogi w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych. Dopiero po otrzymaniu w dniu 13 października 2021 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r., nr SKO Gd/4394/21, organ 10 grudnia 2021 r. wezwał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów, informując, że w styczniu 2021r. został uzgodniony projekt przyłączy gazu (na działkach nr [...] i nr [...]), zaś w dniu 18 marca 2021 r. przyłącza te zostały wybudowane i zostały posadowione pośrodku zaprojektowanych zjazdów (wg. projektu załączonego do wniosku z dnia 29 lipca 2020 r.), zaistniała więc rozbieżność pomiędzy projektami a stanem faktycznym.
Co najmniej w styczniu 2021 r. organ wiedział o projektowanym usytuowaniu przyłączy gazowych na ww. działkach, a w marcu 2021 r. także o ich wybudowaniu. Nie było zatem przeszkód, aby organ podjął przedmiotową czynność znacznie wcześniej (jeszcze przed rozpoznaniem ponaglenia) i wezwał do stosownych wyjaśnień skarżącą. Skierowanie wezwań do skarżącej pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. nie może zatem usprawiedliwić niedochowania dwumiesięcznego terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, który upływał z dniem 13 grudnia 2021 r., ani wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy przez organ. Jednocześnie bowiem z wezwaniami organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 31 grudnia 2021 r., który nie został również zachowany (na brak realizacji obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. zwróciło organowi uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w ww. postanowieniu). Ponadto, pomiędzy otrzymaniem przez organ przedmiotowego postanowienia w dniu 13 października 2021 r. a wezwaniem skarżącej do złożenia wyjaśnień 10 grudnia 2021r., upłynęło prawie dwa miesiące.
Dopiero po złożeniu w dniu 21 stycznia 2022 r. skargi na bezczynność, organ pismami datowanymi na dzień 21 stycznia 2022 r. w związku z przedłożeniem poprawionych projektów, wezwał skarżącą między innymi do zaprojektowania szykany wysokościowej (ogrodzenie lub bariery) uniemożliwiającej bezpośredni zjazd na ulicę i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 18 lutego 2022 r. Po złożeniu w dniu 11 lutego 2022 r. poprawionych projektów, pismem z dnia 14 lutego 2022 r. organ powiadomił skarżącą, że w związku z niedostarczeniem do dnia 10 lutego 2022r. wymaganych dokumentów, zarządca drogi przystąpi do wydania decyzji administracyjnej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 10a k.p.a.). Jednocześnie poinformowano, że termin załatwienia sprawy przedłuża się do dnia 28 lutego 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, mimo wyznaczenia dodatkowych terminów załatwienia spraw, nie zostały one rozstrzygnięte przez organ. Niewątpliwie, czynności organu podejmowane po otrzymaniu opisanego postanowienia Kolegium wynikały z zachowania się skarżącej, jednak nie niweluje to istnienia bezczynności po stronie organu w rozpoznaniu wniosków, które wpłynęły w dniu 5 sierpnia 2020 r. Pomimo upływu prawie dwóch lat od wszczęcia postępowania do dnia wyrokowania, organ nie rozpoznał wniosków skarżącej. Organ nie tylko nie zachował ustawowych terminów załatwienia sprawy, wynikających z k.p.a., mających zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, ale znacznie je przekroczył. Nie dotrzymał również nowych terminów załatwienia sprawy.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Miasto Reda od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 1889/22 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 1, 2, 3 oraz 5 oraz w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosków skarżącej z dnia 29 lipca 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy w dniu wydania zaskarżonego wyroku (7 lipca 2022 r.) zobowiązującego organ do załatwienia sprawy przedmiot zaskarżenia w postaci stanu bezczynności już nie istniał, albowiem decyzjami z dnia 22 marca 2022 r. nr IN.7230.5.55.2020.MFM oraz nr IN.7230.5.57.2020.MFM organ rozstrzygnął wnioski skarżącej z dnia 29 lipca 2020 r., zezwalając na lokalizacje na czas nieokreślony zjazdów indywidualnych z drogi gminnej nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...]. W tej sytuacji, zdaniem NSA, należy przyjąć, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy, która w momencie wyrokowania została już załatwiona, doprowadziło do bezpośredniego naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji powinien był mieć na względzie, że jakkolwiek zasadą jest, iż orzekanie sądowoadministracyjne następuje według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, to jednak w odniesieniu do stanów bezczynności lub przewlekłości proceduralnej ze względu na ich czasową ciągłość miarodajnym momentem wyznaczenia stanu faktycznego sprawy jest dzień wydania wyroku w sprawach skarg na tego rodzaju stany. Jeżeli więc po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dojdzie do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości przez załatwienie sprawy, to wydanie wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. należy ocenić jako akt bezpośrednio naruszający powyższe przepisy.
Nie zmienia to oceny, że pomimo braku podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sama sprawa sądowoadministracyjna nie przestała istnieć i pozostaje zagadnieniem aktualnym w świetle art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego ostatniego przepisu Sąd pierwszej instancji jest nadal uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia, czy i w jakim zakresie skarżony organ dopuścił się bezczynności w związku z długotrwałym prowadzeniem postępowania w sprawach wniosków skarżącej z dnia 29 lipca 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdów indywidualnych z drogi gminnej. W momencie wniesienia skargi na bezczynność w zakresie załatwienia powyższych spraw (21 stycznia 2022 r.) skarżony organ niewątpliwie nie zakończył jeszcze postępowania w pierwszej instancji, co oznacza, że skarga ta była dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Ustanie stanu bezczynności po wniesieniu skargi na ten stan nie jest bowiem przyczyną bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym nie prowadzi do jego umorzenia. Dodatkowo Sąd Wojewódzki będzie zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
NSA stwierdził, że wobec podważenia prawidłowości zasadniczego rozstrzygnięcia sprawy skargi na bezczynność (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), wzruszeniu muszą ulec dalsze, pochodne względem niego rozstrzygnięcia zawarte w punktach drugim (art. 149 § 1a p.p.s.a.), trzecim (art. 149 § 2 p.p.s.a.) oraz piątym (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.) zaskarżonego wyroku, bez merytorycznej oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych jako przedwczesnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyłączną przyczyną uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/22 było stwierdzenie przez NSA, że sąd I instancji pominął okoliczność, że sprawa będąca przedmiotem skargi na bezczynność organu została w istocie zakończona wydaniem decyzji administracyjnych w dniu 22 marca 2022 r., a zatem przed wydaniem w sprawie wyroku zobowiązującego do rozpatrzenia wniosków.
Rzeczą Sądu I instancji rozpoznającego ponownie sprawę było zatem określenie, czy rozpatrujący wnioski skarżącej datowane dnia 29 lipca 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdów indywidualnych z drogi gminnej organ administracji w okresie poprzedzającym wydanie decyzji dopuścił się bezczynności, a jeśli tak, to w jakim zakresie i czy bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności.
Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Przepis art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej.
Zgodnie z powyższym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.
Przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej zwanej "ustawą" ) definiuje zjazd jako - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, oparł swoje ustalenia, a następnie rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt przedstawionych przez organ zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskami skarżącej z dnia 29 lipca 2020 r., które wpłynęły do organu w dniu 5 sierpnia 2020 r. Decyzję rozstrzygającą te wnioski wydano w dniu 22 marca 2022 r., a zatem w około 20 miesięcy po wpłynięciu wniosków.
Po otrzymaniu wniosków, organ przez ponad rok nie podjął żadnej czynności w sprawie, mającej na celu jej załatwienie. Organ pozostawał zatem całkowicie bierny przez okres około jednego roku. Nie ma oczywiście istotnego znaczenia dla sprawy, jedyna dokonana w tym czasie czynność organu w postaci wezwań skierowanych do skarżącej, a dotyczących zawarcia umowy budowy drogi w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych. Nie było bowiem żadnych prawnych podstaw, by uzależniać załatwienie sprawy dotyczącej zezwolenia na zjazd z ul. T. od zawarcia umowy na podstawie art.16 ustawy o drogach publicznych.
Dopiero po otrzymaniu w dniu 13 października 2021 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r., nr SKO Gd/4394/21, organ w dniu 10 grudnia 2021 r. wezwał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów, informując, że w styczniu 2021r. został uzgodniony projekt przyłączy gazu (na działkach nr [...] i nr [...]), zaś w dniu 18 marca 2021 r. przyłącza te zostały wybudowane i zostały posadowione pośrodku zaprojektowanych zjazdów (wg. projektu załączonego do wniosków z dnia 29 lipca 2020 r.), zaistniała więc rozbieżność pomiędzy projektami a stanem faktycznym.
Od stycznia 2021 r. organ wiedział o projektowanym usytuowaniu przyłączy gazowych na wymienionych działkach. Winien był zatem już wówczas wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. Wyznaczony przez organ nowy termin załatwienia sprawy - 31 grudnia 2021 r. także nie został zachowany. Czynności dokonywane przez organ w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji (grudzień 2022 - marzec 2023) powinny być wykonane przez organ wiele miesięcy wcześniej.
Decyzje wydano ostatecznie w dniu 22 marca 2022 r. Gdyby organ dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy, wynikających z k.p.a., mających zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, to sprawa zostałaby zakończona decyzjami zgodnie z wnioskami jeszcze przed uzgodnieniem przyłączy instalacji gazowej. Organ nie dotrzymywał również nowych, wyznaczanych mu terminów załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu o charakterze rażącego naruszenia prawa.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając że organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Takich cech w bezczynności organu można dopatrzeć się w okolicznościach niniejszej sprawy. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, gdyż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Niewątpliwie wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).
W sprawie zakończonej wyżej wskazanymi decyzjami mamy niewątpliwie do czynienia ze znacznym przekroczeniem terminów rozpoznania wniosków skarżącej, jak też długotrwałym okresem pozostawania organu w bierności. K.p.a. przewiduje okres dwóch miesięcy do rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy termin jej załatwienia liczony od daty wpływu wniosków do organu upływał z dniem 9 października 2020 r.
Odnosząc się do żądania skargi przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazać należy, że jest ona przede wszystkim formą rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu w prowadzeniu postępowania. Innymi słowy, za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania przez organ.
Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3094/19 "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją".
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Zarówno przyznanie stronie sumy pieniężnej (podobnie jak wymierzenie grzywny) mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca występując z żądaniem przyznania na jej rzecz kwoty 20.000 zł wskazała na długi okres oczekiwania na rozpoznanie jej wniosków i koszty poniesione w związku z koniecznością sporządzenia kolejnej dokumentacji projektowej. Za adekwatny do niedogodności skarżącej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał jednak wymiar sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Przyznana skarżącej kwota, w ocenie Sądu, będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną. Korzystanie przez skarżącą w pełni z przysługującego jej prawa własności nieruchomości było ograniczone w sposób nieuzasadniony przez określony czas, wskutek bezczynności organu i uniemożliwienia realizacji przez nią inwestycji polegającej na budowie zjazdów. Doszło do naruszenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Sąd uznał, że przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej posłuży zdyscyplinowaniu organu i przyczyni się do sprawnego, terminowego prowadzenia postępowań.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Burmistrza Miasta Redy na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).