III SAB/Gd 165/25

III SAB/Gd 165/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.149 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 475
art.10a
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.35, art.36, art.37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. Oddział w G. wystąpiła w dniu 28 listopada 2024 r. z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – M. A.B.
Następnie w dniu 13 lutego 2025 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a." wnosząc o:
1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. W ocenie skarżącej organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.
W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazując na pismo skarżącej z dnia 2 kwietnia 2025 r., w którym cofnęła skargę oraz załączając pismo Prezes Zarządu skarżącej spółki z dnia 2 kwietnia 2025 r. o wycofaniu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu D. K.
Pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że cofa wniosek o umorzenie postępowania, natomiast w dniu 22 kwietnia 2025 r. wpłynęło do tutejszego Sądu pismo pełnomocnika strony skarżącej, do którego załączone zostało oświadczenie Prezes Zarządu skarżącej spółki z dnia 15 kwietnia 2025 r. w przedmiocie ważności pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu D.K.
Prezes Zarządu skarżącej Spółki, wezwana do poinformowania Sądu, z jakiego powodu nadesłała do sądu pismo, z którego wynika, że odwołała pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu D.K., skoro z nadesłanego przez tegoż radcę prawnego jej własnoręcznie podpisanego oświadczenia datowanego na dzień 15 kwietnia 2025 r. wynika, że pełnomocnictwo nie zostało odwołane ani wypowiedziane, pod rygorem uznania – w razie braku odpowiedzi – że radca prawny D. K. pozostaje nadal pełnomocnikiem strony skarżącej w sprawie, nie udzieliła odpowiedzi w zakreślonym terminie.
Z uwagi na brak odpowiedzi Prezes Zarządu skarżącej spółki, na powyższe zobowiązanie sądu dotyczące statusu pełnomocnika radcy prawnego D. K., sąd uznał radcę prawnego D.K. w dalszym ciągu za pełnomocnika strony skarżącej.
W dniu 20 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że cofa oświadczenie o cofnięciu skargi. Jednocześnie oświadczył, że zasadnym jest zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Strona wskazała, że została zmuszona do ponoszenia istotnych kosztów zakwaterowania i wyżywienia cudzoziemców, którzy - w wyniku braku decyzji administracyjnych umożliwiających im legalne podjęcie zatrudnienia – nie mogli świadczyć pracy na rzecz skarżącej. Obowiązek utrzymania pracowników przez czas oczekiwania na decyzję spoczywał na skarżącej, mimo że z oczywistych względów nie była ona w stanie czerpać żadnych korzyści z zatrudnienia cudzoziemców. Opóźnienia w działaniu Wojewody Pomorskiego prowadzą do rezygnacji cudzoziemców z pracy u skarżącej, co generuje dalsze koszty. Skarżąca zmuszona jest do ponownego uruchamiania procesów rekrutacyjnych, ponosząc nakłady finansowe, czasowe i organizacyjne. Powtarzająca się sytuacja niweczy wszelkie działania podejmowane przez spółkę w celu zapewnienia ciągłości zatrudnienia i efektywności działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2025 r. Wojewoda Pomorski wskazał, że decyzją z dnia 22 marca 2025 r. udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, a cofnięcie przez pełnomocnika skarżącej oświadczenia strony o cofnięciu skargi miało miejsce po doręczeniu pełnomocnikowi przez organ przedmiotowej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na nadużycie przez skarżącą prawa do sądu, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz o odstąpienie od zasądzania na rzecz skarżącej zwrotu kosztów, względnie ich miarkowanie, z uwagi na fakt uwzględnienia skargi przez organ oraz stopień zawiłości sprawy, wkład pełnomocnika skarżącej, przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Do odpowiedzi na skargę organ załączył notatkę Dyrektora Wydziału ds. Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 28 maja 2025 r. opisującą przebieg spotkania z przedstawicielami skarżącej spółki w dniu 26 marca 2025 r.
Organ podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w przypadku wydania przez organ rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję w dniu 22 marca 2025 r., w związku z czym stan bezczynności ustał.
Zdaniem organu, pomimo że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.
W kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej organ podniósł, że skarżąca nie przedstawiła dowodów na poparcie podniesionych argumentów i orzeczenia jej we wskazanej wysokości.
W ocenie organu suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie.
W odniesieniu natomiast do wnioskowanej grzywny organ wskazał na fakultatywny jej charakter oraz podkreślił, że nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy (kadrowy), którego organ nie jest w stanie obecnie rozwiązać.
Organ podniósł okoliczność nadużycia prawa do sądu polegającą na tym, że strona złożyła wniosek niekompletny, którego nie uzupełniła do dnia wniesienia skargi, po czym po upływie ponad miesiąca wniosła skargę na bezczynność i opieszałość organu domagając się zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej. Gdyby skarżącej - profesjonalnie zajmującej się zatrudnianiem cudzoziemców i reprezentowanej przez profesjonalnego i doświadczonego pełnomocnika specjalizującego się w prawie cudzoziemców - rzeczywiście zależało na jak najszybszym załatwieniu sprawy, wniosek zostałby złożony w sposób kompletny i prawidłowo uzupełniony. Doszło również do ponownego nadużycia prawa do skargi poprzez wycofanie oświadczenia o cofnięciu skargi, które zostało złożone już po doręczeniu pełnomocnikowi strony decyzji uwzględniającej wniosek strony w całości. Organ dodał, że czynność ta miała miejsce już po odebraniu przez pełnomocnika decyzji, która była zgodna z żądaniem strony, a więc nie zmierzała do głównego celu skargi, jakim jest zapobieżenie dalszej bezczynności czy przewlekłości postępowania.
Do odpowiedzi na skargę dołączono decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – M. A. B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. obowiązujący w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Obowiązująca od dnia 1 czerwca 2025 r. ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621) zawiera tożsamą regulację prawną, albowiem w art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Dodać jednakże należy, że w świetle art. 102 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do postępowań administracyjnych w sprawach zezwoleń na pracę lub oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wszczętych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214) i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca.
Przechodząc do kwestii zasadniczej, należy zaznaczyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (to i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".
Należy podkreślić, że organ w zasadzie nie dokonywał żadnych czynności w toku prowadzenia sprawy, a jedynie, już po wniesieniu skargi, poinformował skarżącą, pismem z dnia 7 marca 2025 r., że przedłużył rozpatrywanie sprawy ze względu na konieczność wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ zmuszony był do wykonania dodatkowych, nadzwyczajnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd uznał zatem, że brak działania organu i niepodejmowanie przez niego czynności w sprawie jest przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania organu, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w części dotyczącej przewlekłości postępowania Wojewody Pomorskiego (punkt 2. sentencji wyroku).
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2024 r. i organ nie wzywał skarżącej do usunięcia jakichkolwiek braków formalnych wniosku. Korekta wniosku została bowiem dokonana przez skarżącą z jej własnej inicjatywy. Z dniem złożenia wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Co do zasady, postępowanie to powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Określony w tym przepisie maksymalny termin dwóch miesięcy upłynął bezskutecznie w dniu 28 stycznia 2025 r.
Decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącej została wydana w dniu 22 marca 2025 r., a więc po upływie tego terminu.
Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się zatem uzasadniona. Wojewoda Pomorski pozostawał bezczynny do dnia 22 marca 2025 r., naruszając terminy określone w art. 35 § 1-3 k.p.a.
Z uwagi na fakt, że organ wydał przed rozprawą decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17, te i kolejne powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy - w granicach ok dwóch miesięcy, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania w ustawie przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).
Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę, przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1224/19), nie stanowi jednak odszkodowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności (przewlekłości) i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa oraz fakt ostatecznego wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi z niewielkim przekroczeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. W tych okolicznościach za przyznaniem sumy pieniężnej nie mogły przemawiać okoliczności opisane w piśmie skarżącej stanowiącym uzupełnienie skargi związane z kosztami utrzymania i zakwaterowania cudzoziemców do czasu rozstrzygnięcia sprawy oraz kosztów procesów rekrutacyjnych. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. nie zastępuje odszkodowania opartego na roszczeniach uregulowanych w Kodeksie cywilnym.
Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny.
W tym zakresie żądania skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 2. sentencji wyroku.
Sąd nie podziela twierdzeń organu, że w sprawie doszło do nadużycia prawa przez skarżącą, poprzez złożenie przez nią niekompletnego wniosku a następnie wniesienie skargi do Sądu po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest, że w postępowaniu przed organem skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wobec czego – zdaniem organu - wniosek winien być kompletny i nie zawierać braków formalnych. Organ zobowiązany jest do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych przepisami prawa (w rozpoznawanej sprawie przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) bez względu na to czy strona działa przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ sam wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca wniosła skargę w związku z niewydaniem przez organ decyzji w ustawowym terminie, do czego miała pełne prawo.
Co do dokonanej przez stronę czynności cofnięcia oświadczenia o cofnięciu skargi Sąd nie dopatrzył się w tak podejmowanych czynnościach procesowych przejawów nadużycia prawa do sądu przez skarżącą.
Podkreślić należy, że w myśl art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Takie uprawnienie przyznane stronie postępowania sądowoadministracyjnego stanowi wyraz zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Tylko w takim przypadku sąd może odstąpić od obowiązku umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest to regulacja ustanawiająca wyjątek od ogólnej zasady związania sądu cofnięciem skargi i w związku z tym podlega wykładni ścieśniającej. Tym samym uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne wymaga pozytywnego ustalenia przez sąd istnienia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to zarazem, że powody jakimi kieruje się skarżący cofając skargę nie mają znaczenia dla sądu, chyba że cofnięcie skargi ma na celu obejście prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (por. postanowienie NSA z 27 marca 2020 r., I OZ 378/20, wyrok NSA z 24 października 2006 r., II OSK 71/06).
Zauważyć również należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierają w art. 60 regulację, na podstawie której dopuszczalne jest jedynie cofnięcie skargi. Brak unormowań dotyczących cofnięcia takiego oświadczenia, nie oznacza jednak, że jest ono niedopuszczalne. Zarówno samo cofnięcie skargi, jak i cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie są czynnościami procesowymi. Podmiotem, decydującym o podjęciu takich czynności, jest skarżący, który do momentu rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji może rozporządzać wniesioną przez siebie skargą. Z tego powodu, jeśli po cofnięciu skargi, ale przed wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania przez sąd, skarżący zmieni zdanie i cofnie swoje wcześniejsze oświadczenie, to należy uznać taką czynność za prawnie dopuszczalną. Momentem granicznym jest w tym wypadku wydanie orzeczenia przez sąd co do skargi (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., I OSK 50/10).
Zdaniem Sądu, wobec zasady dyspozycyjności, na której oparta jest zawarta w p.p.s.a. regulacja dotycząca cofnięcia skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, brak jest również podstaw do badania przyczyn, dla których strona uważa za zasadne wycofanie swego uprzedniego oświadczenia o cofnięciu skargi. Z tych względów nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podnoszone przez obie strony postępowania, twierdzenia stanowiące wyraz wzajemnych negatywnych ocen co do działań podejmowanych w toku sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 357 zł, odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego zmniejszonych o połowę w stosunku do stawki minimalnej w wysokości 480 zł wraz z opłatą za pełnomocnictwo, Sąd nie znalazł podstaw do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, albowiem pełnomocnik w żaden sposób nie uzasadnił tego żądania, jak również nie przemawiają za tym charakter sprawy i niezbędny nakład pracy pełnomocnika skarżącej.
Sąd natomiast uznał za zasadne obniżenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a.
Przepis art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu w przywołanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest już uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. W aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (zob. art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek".
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego jest uzasadnione albowiem pełnomocnik strony skarżącej wniósł do tutejszego Sądu wiele skarg w sprawach tożsamych, co do okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd zważył, że każda z nich z osobna wymagała w tej sytuacji mniejszego nakładu pracy, przy jednoczesnym niewielkim stopniu złożoności sprawy. Wskazuje na to tożsama, szablonowa, treść wniesionych skarg, co Sądowi jest wiadomym z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. w tej materii postanowienia NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 544/16; z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GZ 668/16 oraz z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I GZ 502/18).
Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o zasądzeniu od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwoty 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.