III SAB/Gd 161/23

III SAB/Gd 161/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1 art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdyni do rozpoznania punktu 7 i 8 wniosku M. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 maja 2023 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz M. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 maja 2023 r., wniesionym za pomocą platformy e-PUAP, M. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wystąpił do Urzędu Miasta Gdyni o udostępnienie informacji publicznej poprzez:
1. odpowiedź na pytanie, czy w ramach zmian organizacji ruchu ul. [...] na odcinku między ul. [...] a al. [...] wykonana zostanie droga rowerowa (separowana od ruchu pieszego), która połączy przejazd rowerowy przez ul. [...] z drogą rowerową wzdłuż alei [...] oraz umożliwi dojazd do Urzędu Miasta w Gdyni, a także dalsze kontynuowanie jazdy rowerem ul. [...], w orientacyjnym przebiegu zaznaczonym w załączniku do niniejszego pisma linią czerwoną;
2. przesłanie projektu stałej organizacji ruchu, z którego wynikać będzie, że droga rowerowa opisana w pkt. 1 zostanie lub nie zostanie wykonana;
3. przesłanie rysunków koncepcyjnych organizacji ruchu – jeżeli nie sporządzono projektu stałej organizacji ruchu, o którym mowa w pkt. 2 – z których wynikać będzie, że droga rowerowa opisana w pkt. 1 zostanie lub nie zostanie wykonana;
4. odpowiedź na pytanie, czy w ramach zmian organizacji ruchu ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...] wykonana zostanie droga rowerowa (separowana od ruchu pieszego), która połączy przejazd rowerowy przez ul. [...] z drogą rowerową wzdłuż alei [...], w orientacyjnym przebiegu zaznaczonym w załączniku do niniejszego pisma linią zieloną;
5. przesłanie projektu stałej organizacji ruchu, z którego wynikać będzie, że droga rowerowa opisana w pkt. 4 zostanie lub nie zostanie wykonana;
6. przesłanie rysunków koncepcyjnych organizacji ruchu – jeżeli nie sporządzono projektu stałej organizacji ruchu, o którym mowa w pkt. 5 – z których wynikać będzie, że droga rowerowa opisana w pkt. 4 zostanie lub nie zostanie wykonana;
7. przesłanie skanu zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni, bądź wskazanie uchwały Rady Miasta Gdyni, z której by wynikała decyzja o planowanych działaniach Gminy Miasta Gdyni w zakresie zmiany organizacji ruchu ul. [...] w sąsiedztwie Parku [...] (tj. między ul. [...] a al. [...]);
8. przesłanie skanu zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni, bądź wskazanie uchwały Rady Miasta Gdyni, z której by wynikała decyzja o planowanych działaniach Gminy Miasta Gdyni w zakresie zmiany organizacji ruchu al. [...] w sąsiedztwie Parku [...] (tj. między ul. [...] a ul. [...]).
Urząd Miasta Gdyni, odpowiadając na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. (nr UIM.1431.4.2023.PK) poinformował M. K., że Wydział Inwestycji, Referat Zrównoważonej Mobilności podczas spotkania 23 maja 2023 r. powiadomił go, iż połączenie rowerowe wzdłuż ul. [...] będzie odbywało się po pasach rowerowych w sposób tożsamy do istniejącej organizacji ruchu oraz zgodnie z przebiegiem trasy [...], lecz docelowo po zmodyfikowanym układzie drogowym, który uspokaja i ogranicza natężenie ruchu samochodowego na odcinku ul. [...] od ul. [...] do al. [...]. Oznacza to, że rowerzysta będzie poruszał się przy krawędzi jezdni, nie pomiędzy pasami dla ruchu samochodowego.
Odnosząc się do poszczególnych punktów wniosku wskazano natomiast, że:
Ad. 1. w ramach planowanych zmian organizacji ruchu w ciągu ul. [...]j połączenie rowerowe zostanie zachowane poprzez pasy rowerowe w jezdni, spójnie z organizacją ruchu wzdłuż całej ul. [...] oraz zgodnie ze zgłoszonym przebiegiem trasy [...];
Ad. 2. Referat Organizacji Ruchu nie posiada zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu na budowę drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do al. [...];
Ad. 3. jak odpowiedź na pytanie 2;
Ad. 4. w ramach budowy Parku [...] planowane jest wybudowanie połączenia drogi dla rowerów na odcinku od istniejącej drogi dla rowerów wzdłuż al. [...] do ul. [...];
Ad. 5. Referat Organizacji Ruchu nie posiada zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu na drogę rowerową wzdłuż al. [...] pomiędzy ul. [...], a ul. [...];
Ad. 6. jak odpowiedź na pytanie 5;
Ad. 7. Wydział Inwestycji nie posiada takiego zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni, ani uchwały Rady Miasta Gdyni;
Ad. 8. Wydział Inwestycji nie posiada takiego zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni, ani uchwały Rady Miasta Gdyni.
M. K., nawiązując do treści powyższej odpowiedzi, wystosował do Urzędu Miasta Gdyni w dniu 7 czerwca 2023 r. pismo, w którym domagał się udzielenia informacji w zakresie punktu 3, 5, 7 i 8 wniosku. Wskazując przy tym, że udzielona odpowiedź nie zawiera także informacji wymaganych w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powoływana dalej jako: "u.d.i.p.".
Następnie pismem datowanym na dzień 15 czerwca 2023 r. M. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni (dalej także jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w punkcie 3, 6, 7 i 8 wniosku, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 37 § 4 k.p.a.
W skardze zawarto wniosek o: 1/ zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdyni do rozpatrzenia jego wniosku w zakresie punktu 3, 6, 7, 8 oraz uzupełnienia informacji zgodnie z wymogami art. 12 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2/ stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odpowiadając na jego wniosek w żadnym stopniu nie odniósł się do punktu 3 i 6. W zakresie punktu 7 i 8 organ wskazał, że Wydział Inwestycji nie posiada żądanego zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni, ani uchwały Rady Miasta Gdyni. Odpowiedzi takiej, zdaniem skarżącego, nie można uznać za udostępnienie informacji publicznej. Wydział Inwestycji jest jednym z wielu wydziałów Urzędu Miasta. To, że Wydział Inwestycji nie posiada żądanych dokumentów, nie świadczy o tym, że nie zostały one wydane przez Prezydenta Miasta Gdyni lub Radę Miasta Gdyni. Zgodnie z informacją w BIP w strukturze Urzędu Miasta Gdyni za prowadzenie rejestru i zbioru uchwał Rady Miasta Gdyni odpowiedzialne jest Biuro Rady Miasta Gdyni, a za prowadzenie zbioru zarządzeń Prezydenta Miasta Gdyni odpowiedzialny jest Referat Organizacyjny w Wydziale Organizacyjnym.
Skarżący podkreślił, że bezczynność miała w tym wypadku charakter rażący, bowiem organ, choć nie wykazał się całkowitą biernością, w swej odpowiedzi zupełnie i w niczym nieuzasadniony sposób pominął żądania udostępnienia rysunków koncepcyjnych organizacji ruchu. Złożony przez niego wniosek w tym zakresie ma niski charakter skomplikowania, nie wymaga żadnych dogłębnych analiz. Żądane dokumenty są w posiadaniu organu, a co więcej, zostały na krótką chwilę okazane skarżącemu podczas spotkania w dniu 23 maja 2023 r.
Ponadto udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem przez organ w terminie ma niezwykle istotne znaczenie z uwagi na harmonogram weryfikacji projektów w Budżecie Obywatelskim, w ramach którego, działając z ramienia Stowarzyszeniu "R.", skarżący złożył dwa projekty.
Skarżący dodał, że odpowiedź z dnia 6 czerwca 2023 r. podpisana przez A. T. (bez wskazania stanowiska podpisującego i jego umocowania do udzielenia informacji) nie zawiera wymogów stawianych przez art. 12 ust. 1 u.d.i.p., to jest jednoznacznych danych określających podmiot udostępniający informację, danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji oraz danych określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Zdaniem organu informacja, która została udzielona skarżącemu jest informacją wyczerpująca i taką, której oczekiwał. Skarżącemu wskazano bowiem w odpowiedzi na pytanie 2, iż jeśli chodzi o projekt stałej organizacji ruchu, organ nie posiada takiego projektu oraz w odpowiedzi na pytanie 3 – że nie posiada on również rysunków koncepcyjnych takiej organizacji ruchu (w drodze odwołania do negatywnej treści odpowiedzi na poprzednie pytanie – "nie posiada"). Identyczna sytuacja wystąpiła w przypadku odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 5. Informacja była jednoznaczna i precyzyjna, a skarżący poprzez złożenie skargi realizuje jedynie niechęć do organu i jego paraliż, aniżeli chęć rzeczywistego uzyskania informacji.
Organ dodał, że w chwili udzielenia odpowiedzi, nie istniały rysunki koncepcyjne będące przedmiotem wniosku. Zdementował też twierdzenia skarżącego jakoby dnia 23 maja 2023 r. zostały mu one przedstawione na zorganizowanym spotkaniu. Wskazując, że w chwili składania przedmiotowego wniosku o dostęp do informacji publicznej istniały jednie robocze szkice techniczne oraz rysunki na wewnętrzne potrzeby, prezentacji idei rozwiązania, które nie stanowiły rysunków koncepcyjnych organizacji ruchu, z których kategorycznie wynikać by mogło, że droga rowerowa (separowana od ruchu pieszego) wzdłuż ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...], która połączy przejazd rowerowy przez ul. [...] z drogą rowerową wzdłuż Alei [...] zostanie lub nie zostanie wykonana.
W rozumieniu organu skarżącemu chodziło o pozyskanie koncepcji projektowych przedstawiających konkretne rozwiązania projektowe w zakresie układu drogowego obejmującego przedmiotową drogę rowerową zatwierdzonych przez organ i przekazanych do wdrożenia poprzez opracowanie na ich podstawie projektów budowlanych uszczegóławiających koncepcyjne rozwiązania projektowe. Tylko takie bowiem "rysunki koncepcyjne" spełniałyby oczekiwania skarżącego, co do jednoznacznego "wynikania z ich treści, że droga rowerowa powstanie lub nie", a zatem odnosić się wprost do przyszłych działań organu i w efekcie stanowiły informację publiczną. Nie stanowią bowiem informacji publicznej dokumenty dotyczące niezmaterializowanych w żadnej postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Pozostałe szkice, rysunki techniczne stanowią jedynie akty wewnętrzne, robocze, które nie podlegają udostępnieniu w ramach udzielania informacji publicznej.
Organ zaprzeczył również twierdzeniom skarżącego jakoby udostępnił informację publiczną bez wskazania wymaganych przez art. 12 ust. 1 u.d.i.p. wymogów formalnych. W ocenie organu, przekazany dokument zawierał wszystkie wymagane prawem elementy w szczególności podmiot, który wytworzył informację, a także dane osoby, która ją wytworzyła, oraz dane identyfikujące osobę, która udostępniła informację wraz z datą udostępnienia. Odpowiedź została bowiem podpisana przez Naczelnika Wydziału Inwestycji A. T. (informacje na temat tej osoby są powszechnie dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta Gdyni w Biuletynie Informacji Publicznej), natomiast dane osoby, która przygotowała i udostępniła informacje zostały zamieszczone w prawym górnym rogu pisma.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w odpowiedzi na pytanie nr 7 i 8 wniosku organ wyjaśnił, że zwrot "Wydział Inwestycji nie posiada" stanowi pewnego rodzaju skrót myślowy. Wynika to stąd, iż Wydział Inwestycji Urzędu Miasta Gdyni jest jedyną komórką organizacyjną spośród komórek organizacyjnych we wszystkich jednostkach organizacyjnych Gminy Miasta Gdyni, do której kompetencji należą sprawy z zakresu objętego przedmiotowym wnioskiem oraz której pracownicy odpowiedzialni byli za załatwienie przedmiotowego wniosku.
W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2023 r. skarżący, mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę organu, zmodyfikował żądania skargi wnosząc o: 1/ zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdyni do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 6, 7, 8 oraz uzupełnienia informacji zgodnie z wymogami art. 12 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2/ stwierdzenie, że Prezydent Miasta Gdyni dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej w zakresie punktu 3; 3/ stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądzenie od organu na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto uzupełniając żądania skargi skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł.
Skarżący w uzasadnieniu swojego pisma procesowego wskazał, że organ w treści odpowiedzi na skargę udzielił odpowiedzi na pytanie z punktu 3 wniosku, zatem żądanie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł jedynie o stwierdzenie przez Sąd bezczynności Prezydenta Miasta Gdyni w tym zakresie, podnosząc, że dopiero w treści odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że żądana informacja nie stawowi informacji publicznej, gdyż informacji tej nie posiada, z uwagi na fakt, że "w chwili udzielenia odpowiedzi nie istniały rysunki koncepcyjne będące przedmiotem wniosku". W chwili składania wniosku o dostęp do informacji publicznej istniały jedynie robocze szkice techniczne oraz rysunki na wewnętrzne potrzeby prezentacji, a te nie podlegają udostępnieniu w ramach udzielania informacji publicznej.
Skarżący wskazał ponadto, że organ w treści odpowiedzi na skargę udzielił odpowiedzi także na pytanie z punktu 6 wniosku, jednak odpowiedź ta, w ocenie skarżącego, jest niewystarczająca, bowiem jest nieprawdziwa.
W tym zakresie skarżący wyjaśnił, że punkcie 6 wniosku zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni o przesłanie rysunków koncepcyjnych organizacji ruchu, z których wynikać będzie, że droga rowerowa opisana w pkt. 4, to jest droga rowerowa wzdłuż ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...] zostanie lub nie zostanie wykonana. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że nie posiada żadnych rysunków koncepcyjnych, które miałyby przymiot informacji publicznej, a w chwili składania wniosku posiadał jedynie robocze szkice i rysunki na potrzeby wewnętrzne. Zgodnie natomiast z informacjami dostępnymi publicznie na stronach internetowych Gminy Miasta Gdyni trzeci etap budowy Parku [...] rozpoczął się w marcu 2022 r. W chwili złożenia wniosku oraz w chwili złażenia skargi inwestycja była wciąż na etapie intensywnych prac, a plac budowy został otoczony wysokim parkanem, w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom znajdującym się w pobliżu budowy. Pod koniec czerwca parkan został przesunięty w głąb budowy i udostępniono do częściowego korzystania chodnik wzdłuż ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...]. Aktualny stan placu budowy przedstawiony jest na dołączonej do niniejszego pisma dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu 26 lipca 2023 r. Z dokumentacji tej wynika, że wzdłuż ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...] aktualnie budowana jest droga dla rowerów. Organ, wykonując zadania publiczne, realizuję budowę drogi dla rowerów wzdłuż al. [...] i jednocześnie w odpowiedzi na skargę oświadcza, że nie posiada rysunków koncepcyjnych, a jedynie robocze szkice. Tym samym usiłuje przekonać Sąd i skarżącego, że nie sporządził żadnych rysunków koncepcyjnych w celu przygotowania, ogłoszenia i rozstrzygnięcia zamówienia publicznego na budowę III etapu Parku [...] bądź w celu wydania pozwolenia na budowę dla realizowanej inwestycji. W oparciu o zasady logicznego rozumowania i podstawową znajomość procesu budowlanego można dojść do wniosku, że skoro w chwili składania wniosku o dostęp do informacji publicznej trwała budowa drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...], organ musiał posiadać plany jej przebiegu. Bez znaczenia pozostaje, czy plany te przeszły postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu – skarżący w punkcie 6 swojego wniosku wyraźnie zażądał przesłaniaj stosownych rysunków koncepcyjnych przebiegu drogi dla rowerów nawet w przypadku gdyby organ nie zatwierdził projektu organizacji ruchu obejmującego tę drogę dla rowerów.
Odnośnie żądania zobowiązania Prezydenta Miasta Gdyni do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktu 7 i 8 wniosku skarżący wskazał, że organ jednoznacznie przyznał w odpowiedzi na skargę, że zwrot "Wydział inwestycji nie posiada" stanowi pewnego rodzaju skrót myślowy. Natomiast skarżący swój wniosek skierował do Prezydenta Miasta Gdyni a nie do konkretnego wydziału. Zgodnie z informacją w BIP, co podkreślano w skardze, w strukturze Urzędu Miasta Gdyni za prowadzenie rejestru i zbioru uchwał Rady Miasta Gdyni odpowiedzialne jest Biuro Rady Miasta Gdyni, a za prowadzenie zbioru zarządzeń Prezydenta Miasta Gdyni odpowiedzialny jest Referat Organizacyjny w Wydziale Organizacyjnym.
Skarżący stwierdził, że udzielona przez organ informacja musi być jednoznaczne w swej treści, a strona nie może domniemywać intencji organu. Posługiwanie się skrótami myślowymi w odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej uznać należy za niedopuszczalne, a udzielona przez organ odpowiedź jest odpowiedzią wymijającą, nierzetelną, niejednoznaczną, niespełniającą wymogów najwyższej staranności. Stąd skarżący, zgodnie z treścią skargi, oczekuje przesłania żądanych zarządzeń lub wskazania żądanych uchwał bądź jednoznacznej informacji, że akty takie nie zostały wydane.
Odnosząc się do wymogów stawianych przez art. 12 ust. 1 u.d.i.p. skarżący zakwestionował, aby dane osoby, która przygotowała i udostępniła informację zostały zamieszczone w prawym górnym rogu pisma. W miejscu tym znajduje się bowiem data pisma oraz imię i nazwisko wnioskodawcy, do którego to pismo skierowano.
Uzasadniając wysokość sumy pieniężnej, o zasądzenie której wystąpił, skarżący wskazał, że żądana kwota jest adekwatna do naruszeń organu, które skutkowały jego bezczynnością. Przyznanie skarżącemu żądanej kwoty będzie miało przede wszystkim charakter prewencyjny i istnieje cień szansy, że kolejne wnioski organ rozpatrywać będzie w terminie. Skarżący wyjaśnił w tym zakresie, że wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/GD 49/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Prezydenta Miasta Gdyni do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W reakcji na przekazanie treści wyroku do publicznej wiadomości przez Stowarzyszenie "R.", na oficjalnej stronie Miasta Gdyni w dniu 19 kwietnia 2023 r. pojawił się artykuł, w którym pod deklaracją w tytule "Mieszkaniec ma prawo do informacji" służby medialne władz gminy zapewniły, że "Prezydent Miasta Gdyni poinstruował urzędników, jak ważne jest informowanie mieszkańców na temat działań urzędu i podległych mu jednostek, by sytuacja, która miała miejsce we wrześniu ubiegłego roku, więcej się nie powtórzyła". Mimo wyroku na niekorzyść organu i przygotowanej w związku z tym kampanii medialnej, Prezydent Miasta Gdyni i podlegli mu urzędnicy w dalszym ciągu nie przestrzegają wymogów stawianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, w postępowaniu skargowym przedstawia jawnie nieprawdziwe informacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011, s. 109; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 808/21). Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zatem zbadanie, czy organ w terminie zakreślonym przepisami prawa załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja opieszałości organu.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powoływanej dalej także jako "u.d.i.p." Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że przy ocenie zasadności skargi dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest dokonanie przez Sąd oceny sposobu postępowania organu na skutek złożonego przez stronę skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez pryzmat przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, jeżeli wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Gdyni należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.
W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Wskazać należy, że podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może rozpoznając wniosek dokonać następujących działań: 1) udostępnić informację publiczną; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek w dniu 7 czerwca 2023 r. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny czy odpowiedź ta była kompletna i prawidłowa. Skarżący nie kwestionował udostępnienia mu informacji w zakresie wniosków sformułowanych w punktach 1, 2, 4 i 5, zarzucając w skardze brak odpowiedzi na wnioski zawarte w punktach 3, 6, 7 i 8.
Żądania zawarte w punktach 3 i 6 były związane z projektami stałej organizacji ruchu, o które skarżący wnioskował w puntach 2 i 5 i dotyczyły sytuacji, w której projekty stałej organizacji ruchu nie zostały sporządzone. W takiej sytuacji skarżący zwrócił się bowiem o przesłanie rysunków koncepcyjnych, z których będzie wynikać, że drogi rowerowe w określonych lokalizacjach zostaną lub nie wkrótce wykonane. Organ w piśmie z dnia 6 czerwca 2023 r. odpowiadając na wniosek w tym zakresie odesłał skarżącego do informacji, że organ nie posiada zatwierdzonych projektów stałej organizacji ruchu na budowę drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do al. [...] oraz drogi rowerowej wzdłuż al. [...] pomiędzy ul. [...] a ul. [...], używając w odpowiedzi na pytanie 3 sformułowania "Jak w odpowiedzi na pyt. 2" i w odpowiedzi na pytanie 6 sformułowania "Jak w odpowiedzi na pyt. 5". W odpowiedzi na skargę organ wskazał dodatkowo, że w czasie złożenia wniosku nie dysponował dokumentacją żądaną w punktach 2 i 5 wniosku, istniały wówczas jedynie robocze szkice techniczne oraz rysunki na wewnętrzne potrzeby prezentacji rozwiązania, z których nie mogło wynikać kategorycznie czy drogi rowerowe będące przedmiotem wniosku powstaną lub nie.
Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazując, że nie posiada projektu organizacji ruchu, przy odpowiedzi w kwestii rysunków koncepcyjnych, odsyłając do odpowiedzi w zakresie punktu 2 i 5, wskazał, że odpowiedź jest taka sama, a zatem, wskazał, że rysunków takich nie posiada. Podkreślić należy, że skarżący domagał się udostępnienia dokumentacji potwierdzającej fakt zaplanowania lub nie dróg rowerowych, określając, że domaga się rysunków koncepcyjnych. Organ zaprzeczył, aby dokumentacja taka została sporządzona.
Niewątpliwym jest, że organ może udostępnić jedynie taką dokumentację jaką dysponuje. Brak żądanych rysunków potwierdzających fakt zaplanowania lub nie dróg rowerowych uniemożliwiał ich udostępnienie skarżącemu. Podkreślić przy tym należy, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 257/20).
Zarzut skarżącego, że organ musiał posiadać dokumentację, której domagał się on w punkcie 6 wniosku nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ wskazał, że w dacie udzielania odpowiedzi na wniosek nie posiada ani zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu ani rysunków koncepcyjnych organizacji ruchu, przesądzających fakt powstania i przebieg trasy rowerowej. W sprawie brak jest dowodów na okoliczność dysponowania przez organ tą dokumentacją. Wskazywany przez skarżącego fakt budowy drogi rowerowej w lipcu 2023 r. nie mógł zostać uznany za dowód na to, że w dniu 6 czerwca 2023 r. organ, mimo wyrażonego stanowiska, dokumentację taką posiadał i podał skarżącemu informację nieprawdziwą.
W tym zatem zakresie wniesiona skarga została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.
Sąd uwzględnił natomiast skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej w punkcie 7 i 8 wniosku z dnia 24 maja 2023 r. Skarżący zwrócił się w nich o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni lub wskazanie uchwały Rady Miasta Gdyni, z których wynika decyzja o planowanych działaniach Gminy w zakresie zmiany organizacji ruchu ul. [...] w sąsiedztwie Parku [...] (między ul. [...] a al. [...]) oraz zmiany organizacji al. [...] w sąsiedztwie Parku [...] (między ul. [...] a ul. [...]).
Organ, w którego imieniu działał Wydział Inwestycji Urzędu Miasta w Gdyni, w odpowiedzi na wniosek z dnia 7 czerwca 2023 r. wskazał, że nie posiada żądanych zarządzeń i uchwał. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkowując się do żądań zawartych w punkcie 7 i 8 wniosku stwierdził, że zwrot "Wydział Inwestycji nie posiada" stanowi skrót myślowy, co wynika stad, że Wydział Inwestycji Urzędu Miasta w Gdyni jest jedyną komórka organizacyjną, do której kompetencji należą sprawy z zakresu objętego wnioskiem.
Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinna zostać sformułowana w sposób jednoznaczny, tak by nie budziła ona wątpliwości i nie musiała być przedmiotem interpretacji i domysłów żądającego udostępnienia informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że udzielenie informacji niepełnej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4455/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Go/21). Podobnie ocenić należy udzielenie informacji, która nie jest precyzyjna i nie daje wnioskującemu pewności co do istnienia informacji, czy też jej posiadania przez organ. W przypadku gdy będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej akty nie zostały przez organ w ogóle podjęte, odpowiedź na wniosek winna wyraźnie wskazywać, że akty takie nie zostały wydane. Stwierdzenie, że akty takie nie znajdują się w posiadaniu jednostki organizacyjnej organu nie wyjaśnia w sposób wyraźny i niewątpliwy kwestii istnienia tych aktów. Za słuszne uznać należało zarzuty skarżącego zawarte w piśmie z dnia 4 sierpnia 2023 r., że skierował on wniosek do organu i kwestia posiadania aktów przez konkretną jednostkę organizacyjną Urzędu nie była przedmiotem zawartego we wniosku pytania.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do udostępnienia żądanej w punkcie 7 i 8 wniosku informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznając, że udostępnienie tej informacji nie wymaga dłuższego 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ udzielając odpowiedzi winien jednoznacznie wskazać wnioskodawcy czy akty takie zostały wydane.
Skarżący zarzucał, że udostępniona informacja nie została podpisana zgodnie z wymogami art. 12 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Pismo organu udostępniające informację zawiera dane określające podmiot udostępniający informację, datę udostępnienia oraz dane określające tożsamość osoby, która udostępniła informację i która podpisała się pod udostępnioną informacją. Złożenie na piśmie podpisu przez osobę udostępniającą informację jest, w ocenie Sądu, równoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za treść tej informacji. Brak odrębnego wskazania osoby odpowiadającej za treść informacji nie może być zatem uznany z istotne uchybienie, dyskwalifikujące fakt udostępnienia informacji.
Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym pojęcie rażącego naruszenia prawa odnoszone jest do sytuacji oczywistego, niebudzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ.
Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd uwzględnił okoliczność, że organ, co do zasady, ustosunkował się do całości wniosku, aczkolwiek, z uwagi na nieprecyzyjność udzielonej informacji w zakresie punktu 7 i 8 nastąpiło to nieprawidłowo. Nieudostępnienie informacji nie wynikało ze zignorowania złożonego wniosku, lecz wadliwości udzielonej odpowiedzi. Sąd uwzględnił, że odpowiedź na wniosek została skarżącemu przez organ udzielona w czternastym dniu od daty złożenia wniosku, w więc w ustawowym terminie. Sąd stwierdził, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące procedury weryfikacji projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę stopnia naruszenia prawa. Tryb dostępu do informacji publicznej jest trybem odrębnym i niezależnym od procedury weryfikacyjnej i ocena zachowania organu w tym zakresie następuje bez związku z uprawnieniami skarżącego w innym postępowaniu.
Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz w części dotyczącej wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności, Sąd uznał za wystarczające zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia działania w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20). Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł. Na zasądzoną od organu sumę składają się kwota uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi była bezczynność.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).