III SAB/Gd 146/23

III SAB/Gd 146/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Paweł Mierzejewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 13/24 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
aer. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1,  art. 13 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
G. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. (dalej także jako "organ" albo "Dyrektor ZK")
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z dnia 27 lutego 2023 r., który wpłynął do Zakładu Karnego
w A. (dalej także jako: "Zakład Karny") w dniu 2 marca 2023 r., G. K., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.i.p."), wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w A. o udostępnienie następujących informacji:
1. ile skazani na koszt Zakładu Karnego wysłali korespondencji urzędowej w roku 2023;
2. ile skazani na koszt Zakładu Karnego wysłali korespondencji prywatnej w roku 2023;
3. kiedy i na jakich warunkach Zakład Karny może wysłać korespondencję urzędową na koszt Zakładu Karnego;
4. w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach skazanemu Zakład Karny może wysłać korespondencję na koszt Zakładu Karnego;
5. jakie osoby są uważane za nieposiadające środków do dyspozycji aby wysłać list na koszt Zakładu Karnego, dotyczy to skazanych;
6. czy Zakład Karny może wysłać list na koszt Zakładu Karnego jeśli skazany otrzymuje regularne wpływy na konto Zakładu Karnego, jeśli tak to na jakich zasadach;
7. na jakich warunkach Zakład Karny może wysłać list na koszt Zakładu Karnego jeśli skazany otrzymuje wpływy na konto Zakładu Karnego.
Dyrektor Zakładu Karnego w A., po uprzednim powiadomieniu wnioskodawcy o konieczności wydłużenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – odpowiednio pismami z dnia 14 marca 2023 r. i 28 marca 2023 r., odpowiadając na wniosek skarżącego poinformował go pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r.
nr D/P.0143.27.2023.AB, że:
Ad. 1, 2 odpowiedź na przedmiotowe pytania została zawarta w odpowiedzi na pismo o znaku sprawy D/P.0143.21.2022 z dnia 14 kwietnia 2023 r.;
Ad. 3, 6, 7 zasady wysyłania korespondencji urzędowej opisuje art. 105 § 6a k.k.w. – skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji, w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany, który nie posiada środków pieniężnych, może otrzymać od administracji zakładu karnego znaczki pocztowe na korespondencję oraz § 2 pkt 13 lit. f porządku wewnętrznego Zakładu Karnego w A. mówi, że skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osadzony, który nie posiada środków pieniężnych, po otrzymaniu zgody dyrektora, może wysłać korespondencję na koszt zakładu karnego;
Ad. 4, 5 żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W skardze z dnia 21 kwietnia 2023 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. K. zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu mu wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącego informacje, o które wnosił w pkt 1, 2, 4, 5 wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. – wbrew stanowisku Dyrektora ZK – stanowią informacje publiczne, bowiem dotyczą działalności Służby Więziennej Zakładu Karnego w A.
W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu przez Sąd do udostępnienia wskazanej informacji publicznej oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 zł na rzecz skarżącego.
Dyrektor Zakładu Karnego w A. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżącemu pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. została udzielona stosowna odpowiedź. Organ wyjaśnił, że w zakresie punktów 1 i 2 skarżący został poinformowany, że odpowiedź została mu udzielona przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2023 r., znak D/P.0143.21.2023. Sprawę tę skarżący zaskarżył skargą z dnia 26 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Odnośnie żądania udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 4 i 5 wniosku poinformowano skarżącego, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Organ nadmienił nadto, że pismami z dnia 14 oraz z dnia 28 marca 2023 r. skarżący został poinformowany o wyznaczeniu późniejszego terminu do rozpatrzenia jego prośby.
Na marginesie organ dodał, że skarżący składa bardzo dużą ilość wniosków
o udostępnienie informacji publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat złożył do organu około 50 wniosków), a każdy z nich zawiera po kilka, kilkanaście zapytań, dotyczących różnego rodzaju informacji. W ocenie organu ich treść i liczba świadczy o próbie wykorzystywania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska
o dobro publiczne.
Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu uzupełniając skargę pismem złożonym w dniu 11 września 2023 r. zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w A. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że udzielenie informacji odnośnie wysłanej na koszt zakładu karnego korespondencji nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy informacje te, jako dane dotyczące sposobu funkcjonowania jednego z podmiotów zobligowanych na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., posiadają przymiot takiej informacji i jako takie winny zostać udostępnione w formie i terminach określonych w przepisach ustawy.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, uzasadniając powyższy zarzut, że zgodnie
z obowiązującym orzecznictwem, informacje o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego, a więc także o warunkach i zasadach wysyłki korespondencji na koszt zakładu karnego, stanowią informację publiczną. Wiadomości dotyczące warunków i sytuacji,
w których zakład karny wysyła listy skazanych na swój koszt, są informacjami związanymi z działalnością i organizacją podmiotu publicznego – zakładu karnego,
a także ze sposobem realizacji przez niego zadań publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych
w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem
w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zaś zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna.
G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. w zakresie udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej w punkcie 1, 2, 4, 5 pisma z dnia 27 lutego 2023 r. (data wpływu do Zakładu Karnego
w A. – 2 marca 2023 r.).
Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania
w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Co istotne, podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:
1) udzielić informacji publicznej;
2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;
3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego
w A. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.w."). Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).
Odnosząc się do żądań zawartych w punkcie 1 i 2 pisma z dnia 27 lutego
2023 r. zaznaczyć należy, że Dyrektor ZK udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej odsyłając go do treści pisma z dnia 14 kwietnia 2023 r. Pismo to stanowiło odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 17 lutego 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. W piśmie tym skarżący został poinformowany, że w Zakładzie Karnym
w A. w bieżącym roku nie prowadzi się ewidencji wysyłanych listów na koszt jednostki penitencjarnej. W roku 2022, ze względu na przepisy regulaminu wykonywania kary pozbawienia wolności, określona była maksymalna ilość znaczków jakie osadzony mógł otrzymać na korespondencję prywatną. Organ wskazał, że z takiego prawa w roku 2022 skorzystało 787 osadzonych. Nie prowadzi się ewidencji zgód wydawanych na wysyłanie korespondencji urzędowej.
Oczywistym jest w tym miejscu wskazanie, że wystosowanie nowego wniosku nie obliguje organu do ponownego realizowania tego samego żądania, co zawarte
w innym, wcześniejszym wniosku. W takim wypadku wystarczy poinformowane,
że żądana informacja została już wnioskodawcy udzielona. Taka sytuacja miała miejsce
w rozpatrywanej sprawy, zatem odpowiedź organu na żądanie z punktu 1 i 2 wniosku była w pełni prawidłowa.
W zakresie żądania zawartego w punkcie 4 i 5 pisma skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r. wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało
w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z tym zastrzeżeniem, że informacja publiczna musi odnosić do sfery faktów. Inaczej rzecz ujmując informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02), bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się nadto, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r.; sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r.; sygn. akt I OSK 8/11).
W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, komentarz do art. 6, publ: WK 2016).
W tym miejscu odnotować należy, że zgodnie z art. 105 § 6a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 127), skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji, w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany, który nie posiada środków pieniężnych, może otrzymać od administracji zakładu karnego znaczki pocztowe na korespondencję.
Mając na uwadze powyższe skład orzekający zgadza się w pełni z organem, że informacje, których udzielenia zażądał skarżący formułując punkt 4 wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. (w jakich szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany może wysłać korespondencję na koszt Zakładu Karnego) i 5 (jakie osoby uważane są za nieposiadające środków do dyspozycji aby wysłać list na koszt Zakładu Karnego, dotyczy to skazanych) nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej. Skarżący nie pytał bowiem o fakty, lecz domagał się w istocie wykładni przepisów prawnych dotyczących regulacji wysyłania korespondencji osadzonych na koszt zakładu karnego.
W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.
W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 2 marca 2023 r. wniosek (data wpływu do Zakładu Karnego w A.) Dyrektor ZK pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., odesłał skarżącego do treści pisma z dnia 14 kwietnia 2023 r. w zakresie żądania określonego w punkcie 1 i 2. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że informacja zawarta w punkcie 4 i 5 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu Dyrektor ZK zrealizował w sposób prawidłowy przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność nie miała miejsca.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).