III SAB/Gd 143/22

III SAB/Gd 143/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 17 ust 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie przez Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
J. W. (dalej również jako "strona" lub "skarżący") wniósł w dniu 2 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku (w skrócie zwany także "Rektorem GUM") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 7 sierpnia 2019 r. oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 14 czerwca 2022 r.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:
J. W. wysłał w dniu 7 sierpnia 2019 r. do Retora GUM pismo opatrzone datą 5 sierpnia 2019 r., stanowiące wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie przekazania treści wszystkich umów cywilnoprawnych jakie Gdański Uniwersytet Medyczny w Gdańsku zawarł z M. W., (uprzednio W.) w okresie od 13 listopada 2009 r. do dnia udzielenia informacji. Wniosek wpłynął do organu w dniu 12 sierpnia 2019 r.
W dniu 26 sierpnia 2019 r. Rektor GUM wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania informacji, o które wnioskowała strona. W wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 4 października 2019 r., nr RRS.587.2019 Rektor GUM utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 sierpnia 2019 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 6/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. W. na decyzję Rektora GUM z dnia 4 października 2019 r. nr RRS.587.2019.
Przedmiotowy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3109/21, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.
Następnie, wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez J. W. decyzję Rektora GUM z dnia 4 października 2019 r., nr RRS.587.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 26 sierpnia 2019 r.
Jako powód uwzględniania skargi wskazano na okoliczność, że Rektor GUM nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących informacji zawartych w objętych wnioskiem skarżącego dokumentach, które pozwałaby z kolei na dokonanie oceny, czy istotnie zawierają one treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt zawartych we wnioskach informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej, a następnie jaki ma to wpływ na sposób stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności z uwagi na znane już od początku dane osobowe kontrahenta. Z tego względu stwierdzono, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyrok stal się prawomocny od dnia 23 września 2021 r. Doręczenie wyroku i zwrot akt do organu nastąpił w dniu 29 listopada 2021 r.
Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. J. W. wniósł do Ministra Zdrowia za pośrednictwem Rektora GUM ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Po otrzymaniu wskazanego dokumentu, Minister Zdrowia poinformował Rektora GUM w piśmie z dnia 31 marca 2022 r., że nie jest organem właściwym do rozpoznania ponaglenia i zwrócił organowi akta sprawy. Poinformowano przy tym, że organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy jest Rektor GUM.
W piśmie z dnia 28 kwietnia 2022 r. strona zwróciła się zatem do Rektora GUM o niezwłoczne załatwienie sprawy, wskazując, że pomimo wydanego przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku Rektor GUM nie rozpatrzył ponownie wniosku strony z dnia 7 sierpnia 2019 r., do czego był w tej sytuacji zobowiązany.
Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. (opatrzoną również datą 30 maja 2022 r.), nr RRS.109.702.2022 Rektor GUM po rozpatrzeniu wniosku J. W. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przekazania treści wszystkich umów zawartych przez Gdański Uniwersytet Medyczny z M. W. od dnia 13 listopada 2009 r., a także po rozpatrzeniu ponaglenia J. W. odmówił udzielenia informacji publicznej. W podstawie prawnej wydania decyzji wskazano art. 37 § 5 i 8, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Decyzję doręczono J. W. w dniu 1 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że choć wniosek dotyczy katalogu informacji, które swym zakresem zaliczają się do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to nie wyłącza to jednak obowiązku zastosowania ograniczeń wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie organ stanął zaś na stanowisku, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tylko pracownicy pełniący funkcje publiczne nie korzystają z ochrony ich danych osobowych. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że wydanie rozstrzygnięcia odmiennej treści niż odmowa udzielenia informacji publicznej mogłoby potencjalnie naruszać podstawowe prawa i wolności obywatelskie M. W., takie jak prawo do prywatności czy prawo ochrony danych osobowych. Organ podkreślił, że w większości przypadków anonimizacja jest uznawana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby. W przedmiotowej sprawie jednak, zdaniem organu, ewentualne udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie nie nadaje się do odpowiedniej anonimizacji.
Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. (data nadania) J. W. wystąpił do Rektora GUM w trybie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zawarł żądanie uchylenia decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez udzielenie informacji publicznej w żądnym przez stronę zakresie.
Wniosek wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2022 r.
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. (opatrzonym również datą 1 lipca 2022 r.), nr RRS.143.702.2022 Rektor GUM działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 140 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zawiadomił J. W., że sprawy nie można załatwić w terminie wskazanym w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na konieczność ponownej weryfikacji sprawy w zakresie ustalenia i oceny charakteru prawnego zawnioskowanych informacji wobec wszystkich umów cywilnoprawnych, jakie Gdański Uniwersytet Medyczny zawarł z M. W. w okresie od 13 listopada 2009 r.
Jako nowy termin załatwienia sprawy wskazano dzień 4 sierpnia 2022 r.
Pismem opatrzonym datą 1 sierpnia 2022 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 2 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora GUM.
Skarżący podkreślił, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.d.i.p., który złożył w dniu 20 czerwca 2022 r. Skarżący zakwestionował dopuszczalność przedłużenia terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a., o czym organ miał poinformować go w dniu 1 lipca 2022 r. W ocenie skarżącego, ustawodawca określając w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. termin 14 dni na rozpoznanie odwołania i odpowiednio wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z mocy art. 17 ust. 2 tej ustawy, a więc termin odmienny od wynikającego z przepisów k.p.a. wyłączył stosowanie tej ustawy, co dotyczy także możliwości przedłużania terminu ustawionego w art. 36 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2022r., sygn. akt II SAB/Bk 39/22).
Skarżący stanął na stanowisku, że organ wydając postanowienie z dnia 1 lipca 2022 r. działał bez podstawy prawnej. Takiej podstawy nie mogło stanowić odwołanie do przepisów k.p.a. przewidziane w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Wskazany przepis stanowi bowiem, że "do wniosku (o ponowne rozpoznanie sprawy) stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a." Nie ulega więc wątpliwości, że przepis ten odwołuje się do przepisów k.p.a. dotyczących treści odwołania, nie zaś terminu na jego rozpatrzenie. Potwierdzenie znajduje to także w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., który w odniesieniu do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji wydanych przed podmioty niebędące organami władzy publicznej, stanowi, że należy stosować odpowiednio cały art. 16 u.d.i.p. Zaś art. 16. ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wyznacza termin 14 dni na rozpoznanie odwołania. Ponieważ organ nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 14 dni, świadczy to, o jego bezczynności.
W przypadku ewentualnego przyjęcia przez Sąd, że organ mógł przedłużyć termin przewidziany w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., to zważyć trzeba, że w sprawie doszło do przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Oceny przewlekłości należy dokonywać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Informacja, której udostępnienia domaga się skarżący, nie jest informacją przetworzoną. Postępowanie z wniosku o skarżącego toczy się od 7 sierpnia 2019 r., tj. przez okres prawie 3 lat. Sprawa była rozpoznawana przez WSA w Gdańsku oraz NSA. Obydwa sądy dały organowi jednoznaczne wskazówki co do dalszego postępowania. O konieczności ponownego rozpoznania sprawy organ mógł już wnioskować na podstawie wyroku NSA z dnia 16 lutego 2021r., w którym to wyraźnie wskazano na elementy, które winny podlegać rozpatrzeniu, a których zabrakło w pierwszych decyzjach Rektora GUM. W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia jest również fakt, że Rektor GUM jest w sprawie zarówno organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Organ aktywnie uczestniczy więc w postępowaniu zarówno administracyjnym i sądowo-administracyjnym związanym z wnioskiem skarżącego. W świetle powyższego przedłużająca się niemożność organu do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie pozostaje niezrozumiała.
Skarżący podkreślił, że WSA w Gdańsku wydał wyrok o uchyleniu pierwotnie podjętych decyzji o odmowie udzielenia informacji w dniu 21 lipca 2021 r., który został doręczony organowi w dniu 26 listopada 2021 r. Od dnia doręczenia wyroku, zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie zajęło jednak organowi ponad pół roku, decyzja o ponownej odmowie udostępnienia informacji zapadła bowiem dopiero w dniu 27 maja 2022 r., podczas gdy organ w ocenie skarżącego zobowiązany był załatwić sprawę niezwłocznie, jednak nie dłużej niż w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wyroku - art. 13 u.d.i.p. W tym okresie organ nie podjął jednak żadnych merytorycznych działań dotyczących zrealizowania dyspozycji wyroków sądów administracyjnych. Decyzję merytoryczną wydał dopiero na skutek ponaglenia, przy czym i tak sprawę rozpoznał po ponad 4 miesiącach od jego wpływu. W ocenie skarżącego, dla oceny przewlekłości postępowania nie bez znaczenia pozostaje także sama treść decyzji, która w zasadzie powiela uprzednią argumentację organu, co oznacza, że organ, nawet jak już podjął działania na poczet rozpoznania wniosku, zrobił to bez przyłożenia należytej wagi do wskazówek udzielonych mu przez sądy administracyjne obu instancji.
Powyższe świadczy więc o tym, że organ działa w sposób lekceważący w stosunku do swoich obowiązków dotyczących postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przewidzianych w ustawach, co rzutuje także na ocenę działań organu po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto, uznać należy, od chwili złożenia ponaglenia działanie organu cechuje celowość i rozmyślność. Od momentu złożenia ponaglenia, organ miał bowiem świadomość obowiązujących go terminów oraz tego, że skarżący oczekuje na rozstrzygnięcie.
Dalej skarżący wskazał, że choć organ w decyzji z dnia 27 maja 2022 r., ostatecznie uznał, że w sprawie doszło do bezczynności, jednak w dalszym ciągu dopuszczał się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Mimo bowiem złożenia w dniu 14 czerwca 2022 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (który to wniosek organ otrzymał w dniu 20 czerwca 2022 r.), organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie. W ocenie skarżącego, usprawiedliwieniem dla braku rozpoznania sprawy nie może być także przyczyna podana w treści postanowienia z dnia 4 lipca 2022 r. Powoływany przez organ na usprawiedliwienie obowiązek "ponownej weryfikacji sprawy w zakresie ustalenia i oceny charakteru prawnego zawnioskowanych informacji" ciąży bowiem na organie w zasadzie od momentu złożenia wniosku bowiem stanowi od początku główne zagadnienie konieczne do rozstrzygnięcia przed załatwieniem niniejszej sprawy.
Reasumując, w świetle udzielonych organowi wskazówek przez sądy administracyjne oraz faktu, że organ zajmuje się już sprawą od roku 2019 i jest zarówno organem pierwszej jak i drugiej instancji, w ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zajmowało organowi więcej czasu niż jest to niezbędne i tym samym wypełnia dyspozycję art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (przewlekłość postępowania). Przy rozpoznaniu wniosku po uchyleniu decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny oraz po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ działał ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Już samo to świadczy o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie skarżącego, organ działa w sposób rozmyślny oraz z rażącym brakiem poszanowania standardów postępowania. Za takim stwierdzeniem przemawiają zarówno okresy bez aktywności organu (odpowiednio od 22 listopada 2021 r. do 27 maja 2022 r. oraz od dnia 14 czerwca 2022 r. do dnia wniesienia skargi), jak i fakt, że organ nie rozpoznaje wniosku mimo złożenia przez skarżącego ponaglenia. Przede wszystkim, organ od dłuższego czasu podejmuje przy tym jedynie pozorne działania na rzecz wyjaśnienia sprawy. W treści decyzji z dnia 27 maja 2022 r. organ w zasadzie powtórzył bowiem w jej treści argumenty przytoczone przed rozpoznaniem sprawy przed sądy administracyjne, co świadczy o nikłym nakładzie pracy na rzecz wyjaśnienia sprawy oraz o lekceważącym podejściu do treści zaleceń sądów administracyjnych.
Z powyżej przedstawionych względów, skarżący wystąpił w skardze wniesionej w dniu 2 sierpnia 2022 r. o stwierdzenie przez Sąd, że Rektor GUM dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej, wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny w wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), akcentując końcowo, że przedstawiona w skardze argumentacja świadczy o tym, że organ w sposób celowy unika załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Rektor GUM wniósł o jej odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) wskazując, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem dotyczącym przekroczenia terminu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 14 czerwca 2022 r., przez co skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia.
Organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż skarga kierowana do WSA w Gdańsku została doręczona organowi w dniu 4 sierpnia 2022 r., zaś decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany. Skoro organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy i nie przekroczył tego terminu, to nie pozostaje bezczynny. Organ dnia 4 lipca 2022 r., a w więc w ostatnim dniu terminu z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wydał postanowienie w przedmiocie: zawiadomienia, że sprawy nie można załatwić w terminie oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 4 sierpnia 2022 r. Przedłużenie terminu było uzasadnione z uwagi na konieczność weryfikacji charakteru prawnego informacji zawartych we wszystkich umowach cywilnoprawnych, które wskazał wnioskodawca, to jest oceny czy informacje dotyczą działalności organu czy też prywatności M. W..
Organ nie zgodził się, że postanowienie z dnia 4 lipca 2022 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, stwierdzając, że art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. skraca do prawda termin z art. 35 k.p.a. do 14 dni, jednak nie wyłącza możliwości zastosowania pozostałych przepisów k.p.a., a tym art. 36 k.p.a., na podstawie którego wydano powołane postanowienie. Skarżący na poparcie swoich twierdzeń przeciwnych przytoczył odosobniony wyrok WSA w Białymstoku (II SAB/Bk 39/22). Uzasadnienie zawarte w tym wyroku nie daje zdaniem organu podstaw do przyjęcia, że w zakresie odmowy udostepnienia informacji publicznej wyłączona została możliwość zastosowania art. 36 k.p.a., gdyż przepis art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wyłącza zdaniem organu jedynie zastosowanie art. 35 k.p.a. W tym zakresie organ wskazał, że biorąc również pod uwagę względy celowościowe, a mianowicie szybkość postępowania, o braku możliwości zastosowania art. 36 k.p.a. oprócz jednoznacznego wskazania mogły przesądzać zwrot "stosuje się odpowiednio", gdy tymczasem przepis ten stanowi, że "stosuje się" a wiec wprost przepisy k.p.a.
W piśmie procesowym z dnia 20 września 2022 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.
Skarżący uściślił, że poprzez wniesioną skargę zarzuca organowi bezczynność oraz ewentualnie przewlekłość w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 14 czerwca 2022 r. Jednak w jego ocenie, stan przewlekłości należy oceniać w kontekście całego postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. Ponadto, w niniejszej sprawie, dla skutecznego wniesienia skargi nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. Skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania i nie podlega odrzuceniu. Organ pominął fakt, że miarodajnym dla oceny terminowości złożenia skargi jest moment jej wniesienia. Skarga została wniesiona w dniu 1 sierpnia 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej). Tym samym skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji i nie można uznać, że została wniesiona po zakończeniu postępowania w sprawie.
Wbrew stanowisku organu art. 16 u.d.i.p. stanowi podstawę do stosowania k.p.a. jedynie w zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten nie opiera się wyłącznie na "odosobnionym wyroku WSA w Białymstoku", ale również na poglądach NSA dotyczących braku obowiązku wniesienia ponaglenia w sprawach bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Argumentacja organu o nie pozostawaniu w bezczynności jest nietrafiona, podobnie też aby w sprawie nie miała miejsca przewlekłość. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej od dnia 7 sierpnia 2019 r., a więc od ponad trzech lat, pozostaje ten sam. Przez ten okres do organu wpłynęło zaś szereg wyroków sądów administracyjnych, pism skarżącego zawierających instrukcje, orzecznictwo i argumentację wskazującą, które elementy powinny podlegać rozważeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako - "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W rozpoznawanej sprawie skarżący ostatecznie zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Rektora GUM postępowania w sprawie złożonego przez niego wniosku z dnia 14 czerwca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (po otrzymaniu złożonej przez organ odpowiedzi na skargę, skarżący sprecyzował stanowisko w ww. piśmie z dnia 20 września 2022 r.). Niewątpliwie, celem zarówno skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień/obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na wstępie rozważań trzeba podnieść, że wbrew stanowisku Rektora GUM wniesiona skarga nie podlega odrzuceniu. Trafne jest stanowisko skarżącego, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skuteczne wniesienie skargi, nie jest warunkowane uprzednim ponagleniem. Innymi słowy, przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., gdyż nie zachodzi konieczność wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r., I OSK 1917/18 i z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18).
Okoliczności faktyczne sprawy pozostawały poza sporem i zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia. Przy czym, Sąd oparł ustalenia, a następnie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na stanie faktycznym, wynikającym z akt przedstawionych przez organ, gdyż stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją z dnia 27 maja 2022 r., nr RRS.109.702.2022 Rektor GUM ponownie odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej. Następnie, po otrzymaniu ww. decyzji pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. skarżący wystąpił do Rektora GUM z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2022 r., zaś postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r., nr RRS.143.702.2022 Rektor GUM zawiadomił skarżącego, że sprawy nie można załatwić w terminie określonym w art. 17 ust. 2 u.d.i.p.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in. na konieczność ponownej weryfikacji sprawy w zakresie ustalenia i oceny charakteru prawnego zawnioskowanych informacji wobec wszystkich umów cywilnoprawnych, jakie Gdański Uniwersytet Medyczny zawarł z M. W. w okresie od 13 listopada 2009 r.
Jednocześnie organ określił nowy termin załatwienia sprawy na dzień 4 sierpnia 2022 r.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r., nadanym w dniu 2 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora GUM. Wnosząc przedmiotową skargę, skarżący nie posiadał wiedzy, że w dniu 4 sierpnia 2022 r. Rektor GUM ponownie rozpatrzył sprawę, wydając decyzję. Doręczenie decyzji skarżącemu nastąpiło bowiem w dniu 23 sierpnia 2022 r.
W zaistniałej sytuacji - rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - poprzez wydanie decyzji w dniu 4 sierpnia 2022 r. skutkuje tym, że przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu organu od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do momentu wydania ww. decyzji przez Rektora GUM.
Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności organu po dokonaniu już przez niego czynności (w tym przypadku wydania przedmiotowej decyzji - tak samo uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19). Z chwilą wydania decyzji niewątpliwie bezczynność organu ustała. W konsekwencji zakwalifikowania zgłoszonego, jaki i sprecyzowanego przez skarżącego zarzutu jako przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd jak już zaznaczono objął oceną okres od 20 czerwca 2022 r. do dnia wydania decyzji 4 sierpnia 2022 r. Trzeba pamiętać, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania (...). Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Istota sporu dotycząca przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ wiąże się zasadniczo z udzieleniem odpowiedzi na pytanie czy Rektor GUM na podstawie art. 36 k.p.a. był uprawniony do przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Innymi słowy, czy regulacja zawarta w art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p., pozwala na zastosowanie przepisów k.p.a. W dalszej zaś kolejności, oceny będzie wymagało czy takie zachowanie się organu pozwala na postawienie skutecznego zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Rektora GUM.
W niniejszej sprawie wątpliwości wiążą się przede wszystkim z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. określającym odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Natomiast ust. 2 art. 16 u.d.i.p. stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Przepis art. 17 u.d.i.p. mówi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1).
Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).
Sporna w niniejszej sprawie kwestia była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które wypracowały na jej tle jednolite stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podziela. I tak, NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 244/14 wskazał, że - "użycie w art. 16 ust. 2 ustawy zwrotu "do decyzji", oznacza wyłączenie stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, będziemy zatem stosować od momentu wydania decyzji. (por.: M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Co do tej kwestii, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, wydaje się że nie ma sporu zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie".
Natomiast jak podniósł NSA wątpliwości powstają co do zakresu odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wydana już została decyzja o odmowie udostępnienia informacji lub decyzja o umorzeniu postępowania (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). NSA podkreślił, że analizując przepis art.16 ust.2 ustawy zawierający normę odsyłającą należy zwrócić uwagę, że ustawodawca odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wskazanych decyzji. Ustawodawca nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze analogii, czy też do odpowiedniego stosowania tych przepisów. To odesłanie wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowo potwierdza treść art.16 ust. 2, który w pkt 1 i w pkt 2 dwa zagadnienia (termin do rozpoznania odwołania, oraz obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji dodatkowych informacji) reguluje w sposób odmienny niż w przepisach Kodeksu. Można zatem stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania nie miały zastosowania określone przepisy, czy też określone instytucje uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w dwóch wskazanych wyżej przypadkach, bądź też zastosowałby konstrukcję odpowiedniego odesłania do przepisów Kodeksów postępowania administracyjnego. Przyjęta w art.16 ust. 2 konstrukcja odesłania, zgodnie z którą do decyzji o których mowa w ust.1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie pozwala na dowolność w wyborze rozwiązań, które będą stosowane i rozwiązań, które będą pomijane. Dlatego wykładnia systemowa art.16 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że do decyzji o których mowa w ust. 1 należy stosować wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego które, normują dalsze postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, czy też dotyczą różnorodnych zagadnień, które mogą powstać po wydaniu decyzji (...). Powyższe oznacza, że dokonując wykładni normy odsyłającej zawartej w art.16 ust. 2 należy mieć również na uwadze wykładnię systemową, czyli należy badać jakie skutki prawne wynikną z przyjętej wykładni danej normy prawnej z punktu widzenia systemu prawa administracyjnego. Za taką wykładnią (...) przemawiają argumenty dotyczące zarówno samej konstrukcji normy odsyłającej, czyli normy odsyłającej wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o których mowa w ust.1, jak również wyniki wykładni systemowej. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14, również podnosząc, że użycie w omawianym przepisie zwrotu "do decyzji", oznacza wyłączenie stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Stąd też przepisy k.p.a. stosuje się zatem od momentu wydania decyzji. Jak zaznaczył także NSA - powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie.
Sąd orzekający aprobuje powyższe poglądy NSA. W zaistniałej więc sytuacji należy przyjąć, że od momentu wydania decyzji przez Rektora GUM będą miały w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy). Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącego kwestionującego dopuszczalność przedłużenia terminu, jak też przywołanego na jego poparcie, poglądu WSA w Białymstoku wyrażonego w wyroku z dnia 3 czerwca 2022r., sygn. akt II SAB/Bk 39/22. Nie można uznać, że postanowienie z dnia 4 lipca 2022 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Przywołany przez organ art. 36 k.p.a., stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Ponadto, skoro organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy i nie przekroczył tego terminu (decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany), to w realiach niniejszej sprawy nie można stawiać zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym, nie może ujść uwadze, że przedłużenie terminu nie było znaczne, a organ wydał kwestionowane postanowienie jeszcze przed upływem terminu przewidzianego w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Ważne jest również, że zawiadamiając skarżącego, organ jednocześnie wyjaśnił i uzasadnił przyczyny przedłużenia terminu wiążące się z weryfikacją i oceną wszystkich umów, jakie zostały zawarte z M. W. w okresie od 13 listopada 2009 r. Niewątpliwe, wskazywana przez skarżącego i obowiązująca w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, zasada szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Jednak realizacja tej zasady nie może skutkować pominięciem przez organ innych podstawowych zasad prowadzenia postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a zwłaszcza wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana. Wniesienie odwołania (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), którą wyraża również art. 78 Konstytucji RP.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa przyjmuje się jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art.15 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Tym samym na Rektorze GUM, w związku ze złożnym przez skarżącego wnioskiem, ciążył obowiązek ponownego rozpatrzenia całej sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z tym samym organem, nie może zwalniać tego organu (będącego organem odwoławczym) z przedmiotowego obowiązku. Podobnie jak fakt, że sprawa była już wcześniej temu organowi znana. Trudno czynić z powodu dążenia przez organ do starannego i dokładnego wyjaśnienie sprawy zarzuty.
Ponadto, trzeba pamiętać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z autonomicznym podmiotem jakim jest uczelnia - Gdański Uniwersytet Medyczny (której organy nie jest stricte organami administracji publicznej). Już na tle poprzedniej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1990 r., Nr 65, poz. 385) ugruntowany został pogląd sądów administracyjnych, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., przez organy uczelni wydające decyzje, polega na zachowaniu przez te organy minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy oraz zapewnienia gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Ma to związek z pozycją prawnoustrojową uczelni jako samodzielnego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy. Autonomia szkół wyższych rozumiana jest jako konstytucyjnie chroniona sfera wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia, w ramach obowiązującego porządku prawnego (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP).
Powyższe rozważania prowadzą do uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy przez Rektora GUM.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).