III SAB/Gd 129/21

III SAB/Gd 129/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1004/22 - Wyrok NSA z 2023-09-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 53 § 2b, art. 149 § 1-2, art. 149 § 1a, art. 154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej D. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 w terminie dwóch miesięcy od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. K. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 października 2021 r. D. K. (zwana dalej także jako: "skarżąca") wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie przyznania jej świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 21 sierpnia 2019 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego "500+". W dniu 19 września 2019 r. wniosek został przesłany do [...] Urzędu Wojewódzkiego. W dniu 7 października 2020 r. otrzymała wezwanie o dostarczenie druku A1, którego nie posiada, gdyż jej mąż - M. K., pracujący w Norwegii, nie jest delegowany do pracy za granicą. Taką informację wysłała do Urzędu [...]. Pomimo wysyłania licznych maili oraz osobistej wizyty w [...] Urzędzie Wojewódzkim, do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej informacji ani decyzji w tej sprawie. Aktualnie stara się o przyznanie świadczenia wychowawczego w Polsce, ponieważ podjęła pracę w Polsce.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania, wskazując w tym zakresie, że D. K. w dniu 21 sierpnia 2019 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2019/2021 na dzieci: M., W. i K. K., który został przekazany do [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 23 września 2019 r. W dniu 14 lipca 2020 r. dokonano weryfikacji wnioskodawczyni w systemach ZUS. W dniu 7 października 2020 r. Wojewoda [...] wezwał stronę o przesłanie dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 27 października 2020 r. D. K. przesłała zaświadczenie, z którego wynika, że od 1 marca 2018 r. do nadal pracuje w oparciu o umowę zlecenia na terenie Polski. Ponadto poinformowała, że jej mąż M. K. pracuje w Norwegii, nie posiada druków A1, ponieważ jego składki odprowadzane są w Norwegii. Pismem z dnia 7 października 2021 r. strona złożyła wniosek o przyśpieszenie sprawy i jednocześnie poinformowała, że złoży skargę administracyjną do sądu. Organ dokonał ponownej weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne, a w związku z tym, że z pozyskanych danych wynikało, że mąż wnioskodawczyni pracuje zarówno w Polsce jak i w Norwegii, pracownik skontaktował się telefonicznie z D. K. Z informacji zwrotnej ustalono, że M. K. pracuje w Norwegii przez okres ok. 6 tygodni, a w pozostałym czasie pracuje w Polsce. W celu ustalenia czy w niniejszym przypadku zachodzi koordynacja, a co za tym idzie czy organem właściwym do wydania informacji o przyznaniu świadczenia będzie Wojewoda [...], w dniu 26 października 2021 r. zostało wysłane do strony wezwanie o dokumenty i oświadczenie. Jednocześnie organ wystosował wniosek o udostępnienie danych z systemu ZUS dotyczących M. K. oraz formularza SED na druku F001 do Norwegii. Dane te są niezbędne do ustalenia właściwego ustawodawstwa. W związku z tym, iż od uzyskanych informacji będzie zależał dalszy tok postępowania, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27 października 2021 r. zawiesił postępowanie, lecz do chwili obecnej, nie wpłynęły żądane dokumenty.
Odnosząc się do złożonej skargi organ zaznaczył, że pomimo tego, iż postępowanie w sprawie wniosku D. K. trwa niestandardowo długo, wynika to z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu. Zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda [...] przejął bowiem od Marszałka Województwa [...] dopiero 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, Wojewoda [...] przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zadanie to wymagało dużego nakładu przygotowania organizacyjnego pracy. Po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie skarżącej podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków. Ponadto, jak wskazano, Sądowi jest wiadomo (w związku z innymi postępowaniami skargowymi, których stroną jest Wojewoda [...]), Wojewoda [...] boryka się z bardzo dużymi problemami kadrowymi w Wydziale Koordynacji Świadczeń, które przekładają się m.in. na nieterminowe rozpatrywanie spraw. Po pierwsze dochodzi do częstej rotacji pracowników, po drugie oprócz bardzo dużej ilości wniosków, pracownicy muszą załatwiać skargi i pełnić dyżury informacyjne, ponadto wielokrotnie w rozpatrzeniu sprawy niezbędna jest współpraca z instytucjami zagranicznymi, a czas oczekiwania na informację zwrotną niezbędną do rozpatrzenia wniosku jest bardzo długi. Organ podkreślił, że jego działania nie cechował brak woli w rozpoznaniu sprawy. Opóźnienie nie wynikało z zaniedbań czy lekceważenia, a jedynie z opóźnień istniejących już w chwili przejęcia zadania od Marszałka Województwa w 2018 r., niewystarczającej liczby pracowników i dużej ich rotacji. W takich okolicznościach, pomimo dołożenia najwyższych starań, organ nie był zdolny rozpoznać wniosku w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Co jednak istotne, w odniesieniu do spraw o świadczenia wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę – stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej jako "u.p.p."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 lipca 2021 r. - przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się, co oznacza, że skarżąca wnosząc w dniu 25 sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego) przedmiotową skargę, nie musiała spełnić wymogu poprzedzenia jej wniesieniem ponaglenia.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W tym miejscu na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarżąca D. K. wskazała, że składa "skargę na opieszałość i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w [...] w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego 500+". Mając jednak na uwadze uzasadnienie skargi, w którym strona akcentuje brak - pomimo licznych maili oraz osobistej wizyty w [...] Urzędzie Wojewódzkim - - wydania decyzji w tej sprawie, a także z uwagi na realia i okoliczności faktyczne sprawy, Sąd uznał, że intencją skarżącej (działającej w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika) było złożenie skargi na bezczynność organu.
W kontekście znaczenia pojęcia "bezczynności", zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że przekazany zgodnie z właściwością rzeczową (w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, wpłynął do organu – [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Koordynacji Świadczeń w dniu 23 września 2019 r. i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.) czy choćby nawet wyznaczony przez organ nowy termin na załatwienie sprawy (art. 36 k.p.a.). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ po wpływie wniosku skarżącej dopiero po ponad roku podjął pierwszą czynność zmierzającą do wyjaśnienia okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy i jej załatwienia (wezwanie strony o dostarczenie zaświadczenia o ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego mającego zastosowanie do osoby uprawnionej druk A1 – pismo z dnia 7 października 2020 r.). Po odpowiedzi strony na ww. wezwanie pismem z dnia 28 października 2020 r., kolejne czynności w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie organ podjął dopiero w dniu 26 października 2021 r., wzywając stronę do dostarczenia zaświadczenia od pracodawcy lub kopii kontraktów dotyczących zatrudnienia męża - M. K. w Norwegii, poświadczających okresy pełnego zatrudnienia, lub – w przypadku braku uzyskania takich dokumentów – podania okresów zatrudnienia w oświadczeniu złożonym pod odpowiedzialnością karną, a także zwracając się z wnioskiem do ZUS-u o udzielenie odnośnych informacji dotyczących zatrudnienia M. K. Przy czym – co należy podkreślić – podjęte przez organ ww. czynności zostały poprzedzone monitem mailowym strony z dnia 20 lipca 2021 r. oraz wnioskiem o przyśpieszenie rozpoznania sprawy z dnia 6 października 2021 r.
W tym też miejscu należy zwrócić uwagę, że w opisanym stanie sprawy, w dniu 27 października 2021 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie (nr [...]), którym – powołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. K., W. K. oraz K. K. na okres zasiłkowy 2019/2021. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano m.in., że w dniu 26 października 2021 r. Wojewoda [...] wystosował pismo do ZUS-u, celem określenia właściwego ustawodawstwa, a dodatkowo wystosował do zagranicznej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych formularz serii SED F001 w celu ustalenia dokładnych okresów zatrudnienia M. K. na terenie Norwegii, konstatując, że tym samym dalsze prowadzenie niniejszego postępowania uzależnione jest od uzyskania informacji od innego organu.
W ocenie Sądu, fakt wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak też ocena jego zasadności w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może w żaden sposób usprawiedliwiać zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy i kwestionować istnienia stanu bezczynności organu w jakim się on znajduje. Przede wszystkim należy wskazać, że w ocenie Sądu brak było podstawy do wydania ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem przywołany w jego podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się do przypadku, w którym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uzyskanie oczekiwanych przez Wojewodę [...] informacji od innego organu (czy to ZUS-u czy też organu zagranicznej instytucji ds. koordynacji świadczeń rodzinnych), na co w istocie wskazano w uzasadnieniu ww. postanowienia, nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jest w istocie rutynową czynnością związaną z prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego i gromadzeniem materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co odbywa się także poprzez uzyskanie odnośnych informacji, które z uwagi na charakter i specyfikę danego (innego) organu znajdują się w jego posiadaniu. Z tego też powodu wydane w dniu 27 października 2021 r. (nota bene po ponad 2 latach od wpłynięcia wniosku do organu) postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania nie może w żaden sposób wpływać na ocenę istnienia stanu bezczynności Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącej o ustalenie prawa doświadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021.
W rozpoznawanej sprawie nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy i tym samym dopuścił się bezczynności. W konsekwencji więc Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. W ocenie Sądu – zważywszy także na okres, który upłynął w trakcie toczącego się postępowania sądowego (ok. 4 miesięcy), w trakcie którego organ winien także dążyć do efektywnego gromadzenia materiału dowodowego w prowadzonej sprawie – wskazany termin jest wystarczający do rozpoznania wniosku skarżącej.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wziął pod uwagę, że organowi nie można zarzucić bezczynności w okresie pomiędzy 14 marca a 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433 ze zm.) od dnia 14 marca, a następnie uległ przekształceniu w stan epidemii. Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 wskazanej wyżej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylono art. 15zzs. W art. 68 ust. 7 tej ustawy zapisano, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co nastąpiło 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych został wznowiony od dnia 24 maja 2020 r.
Niezależnie jednak od wskazanego powyżej okresu, w którym z uwagi na pandemię bieg terminów procesowych został zawieszony, bez wątpienia pozostaje w niniejszej sprawie, że Wojewoda [...] naruszył w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 9 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (dotyczące procedowania w sprawach wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021) oraz zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a. W konsekwencji, biorąc pod uwagę wskazane okresy, jak i opisaną we wcześniejszych rozważaniach postawę organu, Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda [...] w załatwieniu sprawy skarżącej dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021, miała kwalifikowaną postać, tj. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Analiza akt wskazuje na to, że organ pozostaje w bezczynności, nie wydając rozstrzygnięcia załatwiającego przedmiotową sprawę od września 2019 r., podjąwszy pierwsze czynności zmierzające do jej załatwienia (wyjaśnienia) po ponad roku od wpłynięcia wniosku do organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika, że organ zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach takiego stanu rzeczy. Także wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii i związane z tym oczywiste zmiany w organizacji funkcjonowania urzędu oraz czasowe zawieszenie (wstrzymanie) biegu terminów procesowych, nie mogły – wobec tak znacznego okresu bezczynności – stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla pozostawania organu w tak rażącej zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Uznać zatem należy, że tak "opieszały" sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia i pozostaje nie do zaakceptowania, a wywołana nim bezczynność organu cechuje się rażącym naruszeniem prawa. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji podejmuje pierwsze czynności związane z rozpoznaniem sprawy po ponad roku od wpłynięcia wniosku strony a następne po upływie kolejnego roku, i to w istocie dopiero na skutek podjętych przez stronę środków prawnych w celu wyegzekwowania jakichkolwiek czynności od organu zmierzających do załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może – a już na pewno w przypadku tak długiej i w istocie nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu wniosku strony - usprawiedliwiać swojej bezczynności zmianą właściwości rzeczowej w sprawach dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (bowiem od dnia 1 stycznia 2018 r. Wojewoda [...] przejął od Marszałka Województwa [...] zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) czy też niedostosowaniem zasobów kadrowych do liczby przejętych od Marszałka oraz wpływających i rozpoznawanych przez Wojewodę wniosków.
Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", wskazane instytucje mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).
Zastosowanie przez sąd administracyjny środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy.
W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość), lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.
Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21).
Zważywszy na to, że choć oba wskazane w 149 § 2 p.p.s.a. środki są stosowane w celu zapobieżenia dalszej bezczynności (przewlekłości) postępowania, to – jak wskazano powyżej - spełniają też dodatkowe cele, które mają charakter odmienny, tj. funkcję kary dla organu i funkcję zadośćuczynienia dla skarżącego. Zdaniem Sądu przestawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na szczególnie rażącą bezczynność organu i brak zakończenia postępowania pomimo upływu ponad 2-letniego okresu jego prowadzenia przez organ – uzasadniają kumulatywnie orzeczenie przez Sąd o przyznaniu skarżącej od Wojewody [...] sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł oraz o nałożeniu na ten organ kary grzywny w wysokości 1.000 zł, o czym orzeczono w punktach 3. i 4. sentencji wyroku.
Sąd uznał, że tak znaczne i nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy, przekroczenie przez organ orzekający terminu jej załatwienia, a co dodatkowo należy podkreślić - nieterminowe załatwienie sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego (tj. dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego), nie powinno mieć miejsca, bowiem stan taki skutkuje pozbawieniem osoby uprawnionej przez znaczny okres przysługującego jej wsparcia w zakresie pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, które gwarantuje w tym zakresie Państwo. W tej sytuacji Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy grzywna w wysokości określonej w wyroku będzie adekwatna do naruszenia przepisów określających termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco wobec organu swą funkcję prewencyjno-represyjną. Z kolei przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej we wskazanej wysokości stanowić będzie adekwatne - w kontekście całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności - zadośćuczynienie za trudności, z jakimi skarżąca, oczekująca na należne jej z tytułu wychowywania dzieci wsparcie finansowe ze strony Państwa, musiała się zmagać. W szczególności przyznana kwota pieniężna z jednej strony zrekompensuje skarżącej czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i podejmowane przez nią w tym czasie zabiegi związane z doprowadzeniem do jej rozpoznania przez organ, zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość, w szczególności do rozpoznania wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w jej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).