III SAB/Gd 110/24

III SAB/Gd 110/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Janina Guść
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku A. C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. C. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 20 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. C., obywatelki Ukrainy (małoletniej na dzień wniesienia skargi), reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową O. P., na przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W skardze, zarzucając Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie przepisów art. 7, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), A. C. wniosła o:
1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
2) przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 kwoty 10.000 zł,
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 21 listopada 2022 r. przedstawicielka ustawowa skarżącej złożyła w jej imieniu wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Zgodnie z przepisami sprawa jako nieskomplikowana powinna zostać załatwiona niezwłocznie ale nie później niż w dwóch miesięcy (to jest do 21 lutego 2023 r.). Przyjmując, że do okresu załatwienia sprawy można doliczyć miesiąc oczekiwania na informację ze Straży Granicznej (jednakże nic nie stało na przeszkodzie by organ wystąpił o tę informację równolegle z prowadzeniem innych działań), ostateczny termin załatwienia sprawy mógłby być w skrajnym wypadku ustalony na koniec marca 2023 r.
Zaznaczono, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona, nie został też wyznaczony termin jej załatwienia. Naruszone zostały także przepisy zobowiązujące organ do informowaniu o przekroczeniu terminu na załatwienie sprawy. W styczniu 2024 r. zostało złożone ponaglenie, jednak nie doprowadziło ono do rozpatrzenia sprawy. W ocenie strony organ pozoruje pracę domagając się dokumentów, gdyż po ich otrzymaniu dalej nie rozpoznaje sprawy.
Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest obywatelką Ukrainy, jednak przebywa w Polsce od wielu lat, a przyjazd nie pozostawał w związku z działaniami wojennymi po 2022 r. (miał miejsce wcześniej). Z tych względów w ocenie strony w jej sprawie nie ma więc zastosowania art. 100d ustawy pomocowej. Skarżąca podzieliła wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że art. 100d tej ustawy powinien mieć zastosowanie wyłącznie do postępowań dotyczących obywateli Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym.
Zdaniem skarżącej, jest oczywistym, że sprawa prowadzona jest w sposób przewlekły, co więcej organ niezgodnie z prawem stoi na stanowisku, iż nie biegną w sprawie żadne terminy - a więc sytuacja ta bez interwencji Sądu nie zmieni się.
Sprawa nie jest sprawą skomplikowaną, jednocześnie brak jej rozpoznania wpływa istotnie na jakość życia skarżącej i jej rodziny. Stan zawieszenia powoduje ograniczenia dotyczące możliwości podróżowania poza Polskę, konieczność zachowania ciągłej czujności związanej z ewentualnymi wezwaniami do przedłożenia dokumentów, negatywnie wpływa na sytuację dotyczącą dostępu do rynku pracy matki skarżącej oraz świadczeń społecznych. Tym samym bezczynność organu negatywnie wpływa na życie rodzinne, sytuację finansową, perspektywy życiowe całej rodziny. Z tych powodów strona wystąpiła o przyznanie sumy pienieżnej od organu.
Ponadto, wobec długości okresu zwłoki, w ocenie strony zasadne jest uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a i art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a, art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: z dnia 16 listopada 2022 r. Dz.U. z 2023 r. poz. 103), zwanej w uzasadnieniu: "ustawą pomocową", zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do dnia 4 marca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy Wojewoda Pomorski wniósł o:
1) uznanie, że do przewlekłości nie doszło z rażącym naruszeniem prawa,
2) niewymierzanie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
3) niezasądzanie od organu wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek skarżąca złożyła korespondencyjnie, za pośrednictwem poczty. Wniosek wpłynął do organu 21 listopada 2022 r.
W związku z obowiązkiem wynikającym z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 14 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni została wezwana do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa. Obowiązku tego dopełniła w dniu 23 lutego 2023 r. Podczas wizyty pracownik urzędu pobrał od cudzoziemki odciski linii papilarnych i dokonał weryfikacji jej danych w systemie "POBYT", jak również potwierdził fakt okazania oryginału dokumentu paszportowego.
Następnie, w dniu 24 lutego 2023 r., zgodnie z obowiązkiem konsultacji wynikającym z art. 109 ust. 1 u.o.c. (zwanej dalej w skrócie: "u.o.c."). Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Stosownie do art. 109 ust. 2 u.o.c. Komendanci, o których mowa w ust. 1. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. W niniejszej sprawie ww. organy konsultacyjne nie udzieliły we wskazanym terminie 30 dni żadnej odpowiedzi.
Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 100 ust. 1 pkt 3 u.o.c., w dniu 24 lutego 2023 r. organ dokonał sprawdzenia danych cudzoziemki w bazie osób niepożądanych na terytorium RP i w Systemie Informacyjnym Schengen.
W dniu 4 stycznia 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców przedstawionym organowi po uchwaleniu regulacji zawartych w art. 100c ustawy pomocowej, i podtrzymanym po uchwaleniu przepisu art. 100d, a dotyczącym zaprzestania przesyłania do Urzędu ponagleń w sprawach, w których postępowanie wszczęto po 15 kwietnia 2022 r., złożenie ponaglenia odnotowano w systemie "POBYT" i pozostawiono je w aktach sprawy.
Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. strona została wezwana do złożenia do akt sprawy dokumentów, wymaganych na mocy art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. Jak wynika z akt sprawy wskazanym pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. organ wystąpił do strony o przedłożenie dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności uzasadniających pobyt w Polsce przez okres powyżej 3 miesięcy w tym wskazał, że brak przedłożenia dokumentów w terminie 14 dni spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę podkreślono, że strona złożyła wskazane dokumenty (świadectwa szkolne i zaświadczenia o uczęszczaniu do szkoły przesłane dnia 6 lutego 2024 r.). W tym stanie rzeczy organ wskazał, że po złożeniu dokumentów przez stronę sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że jest ono możliwe dopiero po udzieleniu matce małoletniego cudzoziemca zezwolenia na pobyt, bowiem jest to warunkiem udzielenia zezwolenia dziecku, które pozostaje na utrzymaniu rodzica.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w sprawie należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w 2022 r. i które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania.
Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszły bowiem w życie regulacje art. 100c ustawy pomocowej, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z kolei, kolejną nowelizacją został dodany art. 100d ustawy pomocowej, który tożsamy w swej treści wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., przy czym przepis ten wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r. Aktualnie przepis ten obowiązuje do 30 czerwca 2024 r.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2024 r. II OSK 2362/23 organ wskazał, że ustawa pomocowa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową.
Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego, ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw - nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r.).
Celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską - druk nr 2147) było zatem, zdaniem organu, wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu.
W przywołanym wyroku Sąd zawarł cztery istotne tezy, na które zwrócono uwagę przy jego publikacji:
"1. Przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tzw. specustawy ukraińskiej) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
2. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem tych przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 specustawy ukraińskiej, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.
3. Nie jest dopuszczalne przyjęcie takiej wykładni art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, która brzmienie tych przepisów traktowałaby jako przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, do których ze względu na datę złożenia wniosku w całości zastosowanie znajduje ta regulacja. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, których postępowań dotyczą przepisy o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminów na załatwienie sprawy. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Skoro ustawodawca w ust. 1 art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie, to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłości organu, uwzględnia terminy i okresy nie wliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 KPA i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.
4. Okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z art. 100c ust. 1 i identycznie art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w szczególności wobec dopuszczenia przez ustawodawcę "rozciągnięcia" czasu trwania postępowania, do którego dochodzić może wskutek zaprzestania czynności organu lub dokonywania ich z opóźnieniem - w aktualnym stanie prawnym bez wskazania momentu końcowego utrzymywania się tego stanu). Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2024 r. w sprawie II OSK 370/24.
Podobne stanowisko zajęli autorzy komentarza - M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus. Warszawa 2022, art. 100(c), którzy wskazują, ze "czynności dokonane w okresie, w którym bieg terminu załatwienia przez wojewodę przedmiotowych spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, są skuteczne, co pozwala organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych, niż zasada szybkości postępowania, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić należy, że art. 100c specustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Wprowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu" (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Klaus Witold Antoni (red.). Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Opublikowano: WKP 2022 oraz Lex).
Wobec tego organ stanął na stanowisku, że art. 100c i 100d ustawy pomocowej powinny być interpretowane zgodnie z ich wykładnią językową i systemową, skutkiem czego należy posiłkować się definicją "cudzoziemca" przyjętą w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie z nią, cudzoziemiec to "każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego". Skutkiem takiej wykładni jest stosowanie obu przepisów do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy.
Zdaniem organu, należy podzielić pogląd NSA wyrażony w cytowanym wyroku, że "powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 KPA) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie".
Ponadto w odpowiedzi na skargę podkreślono, że w momencie wpływu wniosku skarżącej w listopadzie 2022 r. organ procedował 28.158 spraw o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt w RP, natomiast na dzień 15 grudnia 2023 r. łączna ich liczba wynosiła już 41.310, co wskazuje na ich lawinowy przyrost. W opisywanym okresie organ dysponuje 22 pracownikami merytorycznymi, w związku z czym na jednego pracownika przypadało średnio 1.877 spraw. Mając wiec na uwadze możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw nie sposób uznać, że urząd mógł procedować szybciej.
Pomimo, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.
W kwestii dochodzonej sumy pieniężnej organ wskazał, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych argumentów i orzeczeniem jej we wskazanej wysokości. Mimo podniesionych utrudnień do wniosku nie załączono żadnych dowodów utraconej zaliczki na wyjazd, czy odmowy udzielenia kredytu 2% i jej przyczyn.
W ocenie organu, suma pieniężna, poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona uzasadniając wniosek powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
Organ dodał ponadto, że w wyroku z 5 grudnia 2023 r. II OSK 242/23 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r.", a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r."
W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2024 r., nawiązując do aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego istotą jest uznanie, że art. 100c i 100d wyłączają bieg terminów wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko tych cudzoziemców, którzy procedują swoje sprawy pobytowe na mocy przepisów ustawy pomocowej, skarżąca podniosła, że orzeczenie te jest błędne.
Po pierwsze, uzasadnienie orzeczenia przyznaje, że przepis ten jest, m.in. ze względu na umiejscowienie go w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy a nie ustawie o cudzoziemcach niejasny. W demokratycznym państwie prawa niejasne przepisy, powinny być interpretowane na korzyść obywateli i osób ubiegających się o ochronę prawną. Nie jest dopuszczalne by państwo tworzyło niejasne przepisy po to by następnie uchylać się od spełniania swoich obowiązków.
Co jednak istotne - błędne jest stanowisko, że brak jest podstaw do różnicowania sytuacji osób procedujących kwestie pobytowe na podstawie art. 100c i 100d (notabene niekoniecznie muszą to być obywatele Ukrainy skoro art. 1 ust. 2 ustawy uznaje za obywateli Ukrainy na jej potrzeby także nieposiadających obywatelstwa ukraińskiego małżonków obywateli Ukrainy). Otóż ustawa przedłużając terminy na załatwianie spraw w wielu miejscach tę samą datę wskazała jako datę przedłużenia określonych udogodnień, które to udogodnienia przysługują jedynie osobom, które przekroczyły granicę w trybie określonym ustawie. Przedłużono w ten sposób legalny pobyt (art. 2), umożliwiono korzystanie z zamieszkania 1 zbiorowego (art. 12a) przedłużono ważność wiz (art. 42). Przepisy te (oraz inne) w ogóle nie dotyczą obcokrajowców niebędących obywatelami Ukrainy (z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2) oraz w części nie dotyczą obywateli Ukrainy, którzy nie przebywają na terenie RP w związku z działaniami wojennymi.
O ile więc można zrozumieć takie rozumienie przepisów, które pozwalają organom nie rozpatrywać wniosków w sytuacji, gdy państwo jednocześnie zabezpiecza interesy obywateli Ukrainy, którzy znaleźli schronienie na terytorium Polski, to jest niezrozumiałe uznanie, że przepisy te miałyby być stosowane wobec osób, którym równolegle takiego zabezpieczenia odmówiono. Dlatego skarżąca w pełni podziela linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2024 r., odnosząc się do pisma procesowego skarżącej, Wojewoda Pomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 14 września 2024 r. skarżąca A. C. uzyskała pełnoletność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarżąca spełniła powyższy wymóg, gdyż poprzedziła skargę ponagleniem z dnia 4 stycznia 2024 r. złożonym do właściwego organu zarówno w związku z nie załatwieniem sprawy w terminie oraz prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W związku z argumentacją organu należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącej, przepisów art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Ustawa ta w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:
1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
3. Ustawa określa również:
1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.
Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830, powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:
1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.
Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r., poz. 854, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.).
Należy w tym miejscu wskazać, że organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Zdaniem NSA "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22, CBOSA).
Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).
Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.
W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.
Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed dniem 24 lutego 2022 r.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela natomiast w całości stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/24.
Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecny t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 769), w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny.
Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.
Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100 c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach – w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.
Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1 , dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.
Przytoczona powyżej argumentacja NSA przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne, nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.
Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Art. 37 ust. 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji,
ust. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.
Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.
W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.
Wprawdzie NSA w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zdaniem WSA w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.
Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji, czy też obywatelach innych państw, przybyłych do Polski także po tej dacie, którzy co do zasady nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.
Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Na okoliczności takie powoływał się organ w innych, podobnych sprawach.
Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.
Interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi.
W sprawie nie występowały zatem przeszkody uniemożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy, to jest dokonanie oceny, czy w odniesieniu do procedowania przez organ wniosku strony skarżącej doszło do przewlekłości postępowania.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. A zatem, zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości i terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2015 r., I SAB/Gd 4/15, i powołane tam orzecznictwo; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2341/15; z dnia 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12). Wnioskując a contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SAB/Po 6/16).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Przepisy ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącą w dniu 21 listopada 2022 r.) zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy
Stosownie bowiem do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
Zgodnie z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przywołane przepisy regulują terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.
W świetle poczynionych uwag oraz realiów przedmiotowej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut prowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego w sposób przewlekły postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.
Z ustalonych na podstawie akt administracyjnych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. (data nadania wniosku). W chwili złożenia wniosku skarżąca (ur. 14 września 2006 r.) miała 16 lat i dołączyła do wniosku dokumenty potwierdzające, że od kilku lat uczęszcza do szkoły na terytorium RP, to jest świadectwo z czasów szkoły podstawowej, legitymację szkolną aktualną na czas złożenia wniosku oraz zaświadczenie o uczęszczaniu do liceum począwszy od 2021 r., gdzie wskazano, że uczennica ukończy naukę w roku 2025 r. W złożonym wniosku zawarto oświadczenie, że ostatni wjazd A. C. na terytorium RP miał miejsce w dniu 18 grudnia 2019 r. Do wniosku dołączono także dokument w postaci decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 6 lipca 2020 r. udzielającego A. C. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ważnego do dnia 1 grudnia 2022 r.
W związku ze złożonym w dniu 21 listopada 2022 r. wnioskiem, organ podjął pierwszą czynność w sprawie w dniu 14 stycznia 2023 r. (prawie dwa miesiące później) poprzez wystosowanie do skarżącej wezwania do złożenia wniosku osobiście. Skarżąca osobiście uzupełniła odciski papilarne w dniu 23 lutego 2023 r. Przeprowadzona w tym samym dniu analiza formalna wniosku wykazała, że złożono odciski linii papilarnych oraz że wniosek nie zawiera żadnych braków formalnych. Organ dokonał też podczas wizyty sprawdzenia danych cudzoziemca w systemie "POBYT", a następnego dnia, to jest 24 lutego 2023 r., zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. W terminie wynikającym z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (30 dni) organy te nie przekazały Wojewodzie żadnych informacji, co oznacza, zgodnie z art. 109 ust. 4 cyt. ustawy, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.
Z akt sprawy wynika zatem po pierwsze, że procedowany obecnie od 21 listopada 2022 r. wniosek skarżącej, jest jej drugim wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Poprzednio udzielono bowiem skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 6 lipca 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 stycznia 2020 r., co wynika m.in. z wydruku z sytemu "POBYT". Ponieważ pierwsze zezwolenie na pobyt wydano do dnia 1 grudnia 2022 r., przed upływem tego terminu skarżąca mieszkająca z rodziną i ucząca się dalej w szkole, wystąpiła za pośrednictwem swojego przedstawiciela ustawowego z kolejnym wnioskiem o udzielenie analogicznego zezwolenia na pobyt czasowy (wniosek z dnia 21 listopada 2022 r.). Powyższe okoliczności, znajdujące potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy świadczą o tym - w ocenie Sądu w sposób niebudzący wątpliwości - że przybycie skarżącej do Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostawało w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. i nastąpiło - tak jak deklaruje skarżąca - już w 2019 r., kiedy skarżąca miała lat 13 i rozpoczęła w Polsce naukę w szkole podstawowej.
Z przedstawionych okoliczności wynika po drugie, że bieg 60-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej rozpoczął się w związku z osobistym złożeniem wniosku przez skarżącą w dniu 23 lutego 2023 r. Tym samym upływał w kwietniu 2023 r. Termin ten nie został dochowany. W sprawie nie wydano żadnej decyzji, pomimo, że wniosek nie zawierał braków formalnych, co stwierdzono już w lutym 2023 r., a zatem nie było potrzeby występowania o nadsyłanie przez stronę żadnych dodatkowych dokumentów. Taką potrzebę organ zgłosił dopiero po otrzymaniu ponaglenia (ponaglenie z dnia 4 stycznia 2024 r.). Wtedy bowiem nakazał skarżącej przedłożyć (pismo z dnia 10 stycznia 2024 r.) w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a więc w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku, dokumenty potwierdzające istnienie okoliczności uzasadniających pobyt w Polsce przez okres powyżej 3 miesięcy. Wskazane działanie wprost stanowi o przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ. Dostrzec bowiem trzeba, jak wskazano wyżej, że takie dokumenty zostały już przedłożone wraz z wnioskiem, który nie zwierał pod tym względem żadnych braków formalnych. Nie powinien być zatem kwalifikowany jako zawierający braki formalne z tego powodu, że przez okres blisko roku od stwierdzenia, że wniosek jest kompletny (23 luty 2023 r.), organ nie dokonał jego rozpoznania, a tym samym być może poprzez wezwanie o dodatkowe dokumenty chciał potwierdzić, że wniosek jest wciąż aktualny. Konieczność dostarczenia dodatkowych dokumentów, wynikała zatem wprost z przewlekłości jaką dotknięte jest przedmiotowe postępowanie. Gdyby bowiem organ dotrzymał terminu rozpoznania wniosku i nie zwlekał od lutego 2023 r. do stycznia 2024 r. z rozpoznaniem wniosku, strona nie musiałaby przedkładać żadnych dodatkowych dokumentów. Sąd podkreśla następnie, że niezależnie od powyższego, strona wywiązała się z wezwania organu i w zakreślonym jej terminie 14 dni ponownie przedłożyła dokumenty potwierdzające, że nieprzerwanie uczęszcza do szkoły w Polsce. Dokumenty te wpłynęły do organu w dniu 6 lutego 2024 r. Także po ich otrzymaniu organ nie podjął jednak żadnych merytorycznych czynności w sprawie. Dopiero po otrzymaniu skargi kierowanej do Sądu, co nastąpiło w dniu 19 kwietnia 2024 r., w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 17 maja 2024 r.) organ wskazał, że od 6 lutego 2024 r. (od dnia złożenia dokumentów) sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie, które nie jest możliwe ponieważ skarżąca jest małoletnia i pozostaje na utrzymaniu rodzica i wcześniej należy rozstrzygnąć kwestię udzielenia zezwolenia na pobyt matce dziecka. W tym zakresie Sąd wskazuje, że podniesione przez organ końcowo stanowisko nie może stanowić o braku przewlekłości postępowania. Termin rozpoznania wniosku upłynął w kwietniu 2023 r. Organ powinien dołożyć należytych starań, aby wnioski o pobyt złożone przez rodzica co do jego osoby oraz wnioski, które złożył jako przedstawiciel ustawowy w odniesieniu do pozostających na jego utrzymaniu dzieci były rozpoznawane nie tylko w łączności, ale przede wszystkim terminowo, tak aby małoletni wnioskodawca nie ponosił szkody w postaci przewlekłości prowadzenia postepowania w jego sprawie, z uwagi na nierozpoznawanie przez organ wniosku dotyczącego rodzica. Organ nie wykazał, że w przypadku rodzica dziecka nie upłynął jeszcze ustawowy termin na załatwienie jego wniosku lub wniosek ten nie może być rozpoznany z przyczyn leżących po stronie rodzica (będącego w swojej sprawie wnioskodawcą). Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że okres oczekiwania przez skarżącą na załatwienie jej wniosku jest tak długi, że zdążyła już ona osiągnąć pełnoletniość. Okoliczność ta nie spowodowała jednak podjęcia żadnych czynności w sprawie rozpoznania jej wniosku z 2022 r. przez organ, co dodatkowo świadczy o przewlekłości przedmiotowego postępowania i braku woli procedowania wniosku.
Co ważne, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie po dniu 24 lutego 2023 r. do dnia 10 stycznia 2024 r., w celu załatwienia wniosku. Następnie wystosowane w styczniu 2024 r. ponaglenie skarżącej zmobilizowało organ do wezwania strony o uzupełnienie braków wniosku, które nie były stwierdzone przy formalnej ocenie wniosku w lutym 2023 r. i których powstanie w ocenie Sądu wygenerował sam organ. Dostarczenie żądanych dokumentów również nie doprowadziło do rozpoznania wniosku. O przewlekłości postępowania świadczy też czas podjęcia pierwszej czynności w sprawie (wezwanie do osobistego stawiennictwa), co nastąpiło po blisko 2 miesiącach od otrzymania wniosku przez organ.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał ustawowego terminu do załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącej, naruszając tym samym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz regulację zawartą w przepisie art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, gdzie brak załatwienia sprawy ma swoje źródło w przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ. Ponieważ na dzień wniesienia skargi, jak i orzekania przez Sąd organ nie przekazał informacji o rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 21 listopada 2022 r. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Orzekając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na względzie, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.
Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności.
W ocenie Sądu należy uznać, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem termin na wydanie decyzji został przekroczony w stopniu bardzo znaczącym, a stan przewlekłości w działaniu organu trwa również w chwili procedowania sprawy przez Sąd.
Z akt nie wynika przy tym, aby organ wystosował do strony na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, powodach tego stanu rzeczy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis. Posiadając kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek już w dniu 23 lutego 2023 r. organ nie dokonał jego rozpoznania. Refleksja organu, że nie może rozpoznać wniosku z powodu tego, że nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w zakresie wniosku matki skarżącej została zawarta przez organ dopiero w treści odpowiedzi na skargę i nie wynika z akt administracyjnych sprawy.
Nie stanowią też, zdaniem Sądu, usprawiedliwienia dla braku procedowania w sprawie, podnoszone równolegle przez organ argumenty, że liczba wniosków o zezwolenie na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, zaś obsada kadrowa niewystarczająca. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki, w tym osób małoletnich, które uprzednio uzyskały już zezwolenie na pobyt czasowy w Polsce i chcą ten pobyt kontynuować aby ukończyć naukę i przebywać z rodziną. Jak wskazano wyżej, osiągnięcie przez skarżącą pełnoletności również nie wpłynęło na rozpoznanie jej wniosku, co potwierdza zdaniem Sądu, że kwestia braku rozpoznania wniosku matki skarżącej, na która powołuje się organ, nie była w istocie kluczową przyczyną braku procedowania przez organ w sprawie. Sąd podkreśla, że od chwili złożenia wniosku przez skarżącą w listopadzie 2022 r do czasu rozpoznania skargi przez Sąd w październiku 2024 r. upłynęły prawie 2 lata. Sąd nie otrzymał od organu informacji, aby sprawa została zakończona przez rozpoznanie wniosku z 2022 r. i wydanie decyzji w sprawie.
Z tych względów, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i bierną postawę organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania Sąd - na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Ustawodawca sądowi orzekającemu pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność wymierzenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej choć nie we wnioskowanej przez nią wysokości.
Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2063/22).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej - na jej wniosek - sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt 3 sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając uregulowanych kwestii legalności pobytu na terytorium danego kraju, pomimo, że przebywa w nim już od dłuższego czasu, w tym wcześniej nie miał problemów z otrzymaniem zezwolenia na pobyt, który chciałby kontynuować. W tym zakresie Sąd uwzględnił dodatkowo, wynikającą z argumentacji organu i znaną Sądowi z urzędu okoliczność, że na rozpoznanie wniosków o zezwolenie na pobyt oczekiwali także inni członkowie najbliższej rodziny skarżącej, gdzie sama skarżąca w chwili złożenia wniosku w 2022 r. była osobą małoletnią. Sąd uwzględnił argumentację pełnomocnika strony, że brak uregulowania kwestii pobytu ma wpływ na życie całej rodziny, w tym utrudnia np. kwestie związane z otrzymywaniem świadczeń społecznych, a zatem ma wpływ na sprawy finansowe, związane z utrzymaniem rodziny. Zawarte w odpowiedzi na skargę wskazanie organu, że "do wniosku nie załączono żadnych dowodów utraconej zaliczki na wyjazd czy odmowy udzielenia kredytu 2 % i jej przyczyn" jest niezrozumiałe, ponieważ małoletnia w chwili złożenia skargi A. C. takich argumentów, to jest że utraciła zaliczkę na wyjazd zagraniczny oraz że starała się o kredyt, w ogóle nie podnosiła. Wskazała natomiast ogólnie na niemożność podróżowania, stresującą dla całej rodziny konieczność zachowania ciągłej czujności związanej z ewentualnymi wezwaniami do przedłożenia dokumentów, jak i ograniczenia jakie w sytuacji braku zezwoleń na pobyt wynikają dla matki skarżącej w zakresie dostępu do rynku pracy. Sąd przede wszystkim wziął pod uwagę, że tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawczyni i jej rodziny. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.