III SAB/Gd 110/22

III SAB/Gd 110/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151 i art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Wójta Gminy Kosakowo w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 19 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. B. na bezczynność Wójta Gminy Kosakowo w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że pismem z dnia 12 lipca 2022 r., za pomocą środków komunikacji elektronicznej, A. B. wystąpił do Wójta Gminy Kosakowo z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej przyczyn wyburzenia starej Szkoły Podstawowej, w związku z wypowiedzią Wójta, która miała miejsce podczas sesji rady gminy w tym przedmiocie. Organ potwierdził odbiór wniosku w dniu 13 lipca 2022 r .
We wniosku skarżący sformułował następujące pytania:
1. Jakich parametrów nie spełniała wyburzona szkoła. Użyte w wypowiedzi określenie brzmiało "nie spełniała żadnych parametrów".
2. Użyte stwierdzenie w wypowiedzi Wójta "nie mogła się wpisać w istniejące zagospodarowanie terenu". Wnioskuję o wyjaśnienie, który miejscowy plan obejmujący działkę, na jakiej usytuowana była stara szkoła, obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na czym polegało nie wpisanie się istniejącej starej szkoły, że musiała podlega rozbiórce.
W udzielonej za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedzi z dnia 28 lipca 2022 r. Wójt Gminy Kosakowo wskazał, że pytanie pierwsze wniosku nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., albowiem w trybie przepisów u.d.i.p. nie można domagać się wyjaśnienia wyrażanej opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, czyli danych, jakimi konkretny organ dysponuje. Informacje o danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p. dotyczą konkretnego, najczęściej sformalizowanego zachowania organu podejmowanego w ramach jego właściwości (np. tego, że organ wystąpił z określonym wnioskiem, zwrócił się z określonym zapytaniem, sporządził określoną opinię), a nie tego, co organ sądzi, jak interpretuje przepisy w konkretnych przypadkach, co uznaje albo nie uznaje za określone.
W odpowiedzi na część pierwszą drugiego pytania Wójt Gminy poinformował,
że pozwolenie na budowę z dnia 20 sierpnia 2018 r. wydane zostało na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu P. gmina K. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] uchwalonego uchwałą
nr XLVI/61/2013 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2013 r.
(Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z 10 października 2013 r., poz. 3522).
Decyzja zatwierdzająca projekt planowanych zmian wydana została w dniu
3 czerwca 2020 r. i podjęta w oparciu o uchwałę Nr LVIII/196/2018 Rady Gminy
w Kosakowie z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Pogórzu
gm. Kosakowo, przy ul. Szkolnej (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia
13 sierpnia 2018 r., poz. 3258).
Organ wskazał, że jeżeli chodzi o dalszą część drugiego pytania, podobnie jak w przypadku pytania pierwszego, wniosek nie ma charakteru informacji publicznej.
W skardze na bezczynność Wójta Gminy Kosakowo A. B. wniósł o nakazanie udzielenia odpowiedzi na zadane we wniosku pytania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z treści wniosku w żaden sposób nie wynika, iż dotyczy on wyrażenia opinii na dany temat, czy też przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Oczywistym jest też, że pytania zawarte we wniosku dotyczą "sfery faktów, czyli danych, jakimi konkretny organ dysponuje" i dotyczą informacji o majątku jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Kosakowo,
co ujęto w art. 6 ust. 1 pkt 5c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podejmując decyzję o rozbiórce budynku szkoły Wójt Gminy Kosakowo musiał bowiem swoją decyzję oprzeć na faktach, jakimi były parametry, których budynek szkoły nie spełniał, jak i zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu, w które budynek się nie wpisywał.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kosakowo wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu, po zwięzłym przytoczeniu stanu sprawy, organ wskazał, że żądanie skarżącego nie może być zakwalifikowane jako dotyczące dostępu do informacji publicznej. Wypowiedź objęta zapytaniem w zakresie, w jakim skarżący nie uzyskał odpowiedzi dotyczyła sfery ocen. Wypowiedź ta obejmowała negatywną ocenę starej szkoły w kontekście współczesnych wymagań, a mianowicie, że stara szkoła nie spełniała już współczesnych standardów (paramentów) i nie wpisywała się w istniejące zagospodarowanie terenu. Jest to ocena, z którą można się zgadzać lub nie, ale nie sfera faktów. Organ wskazał, że przedmiot zapytania został tak skonstruowany, że w zasadzie dotyczy on interpretacji wypowiedzi podczas dyskusji. Tymczasem organ nie może dokonywać ocen, czy wykładać wypowiedzi padających w ramach toczących się debat, nawet jeśli ich autorzy pełnią funkcję publiczną. Takie zapytanie nie mogło być rozpatrzone w trybie wniosku o dostęp do informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia 13 października 2022 r. skarżący wskazał ponadto, że postawione we wniosku pytania dotyczyły motywów, jakie stały za decyzją
o wyburzeniu szkoły podstawowej w Gminie Kosakowo. Skarżący stawiał pytania nawiązując do informacji udzielonych przez Wójta w trakcie sesji rady gminy w dniu
20 czerwca 2022 r., podczas której, na pytanie dotyczące przyczyn wyburzenia budynku szkoły, Wójt oświadczył, że "budynek nie spełniał żadnych parametrów".
W ocenie skarżącego była to wypowiedź niezrozumiała, niepełna i wymijająca.
Pierwsze z pytań zadanych we wniosku dotyczyło zatem kryteriów, jakie zostały zastosowane przed podjęciem decyzji o wyburzeniu starej szkoły, skarżący pytał,
jakich konkretnie wymagań budynek ten nie spełniał, że podjęto decyzję o rozbiórce. Drugie pytanie dotyczyło natomiast doprecyzowania wypowiedzi Wójta, w której stwierdził on, że "szkoła nie mogła się wpisać w istniejące zagospodarowanie terenu". W przekonaniu skarżącego powstała uzasadniona wątpliwość co do prawidłowości zarządzania majątkiem gminnym po tym jak projekt budowy przedszkola w miejsce wyburzonej szkoły nie doszedł do skutku. Ponadto w 2014 r. wydano ekspertyzę świadczącą o dobrym stanie technicznym szkoły oraz możliwościach jej rozbudowy w celu zwiększenia użyteczności publicznej.
W odpowiedzi organ wskazał, że żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej, ponieważ nie dotyczą sfery faktów i jako takie nie mogą być procedowane. Organ nie udostępnił więc żądanej informacji oraz nie wydał decyzji odmownej, dlatego też skarżący wystąpił z przedmiotową skargą.
Skarżący podtrzymał stanowisko, że przedstawione pytania wpisują się w pojęcie informacji publicznej, gdyż dotyczą wykonywania przez Gminę władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym. Trudno też zgodzić się z argumentem,
że waloru tego pozbawione jest drugie z zadanych pytań dlatego, iż zdaniem organu odnosi się do informacji ustnej udzielonej podczas sesji Rady Gminy i wymaga interpretacji. Skarżący stwierdził, że przy kwalifikacji danej wiadomości jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto ją wytworzył i jaką ma formę czy postać. Istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. Zdaniem skarżącego, organ twierdząc, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej posługuje się nadużywaną przez władze publiczne praktyką celem odmowy udostępnienia danych.
Skarżący podkreślił, że nie domagał się, jak to sugeruje organ, wydania prywatnej oceny (poglądu) na zaistniałe zdarzenie, lecz konkretnych, rzeczowych informacji, które wcześniej nie zostały udostępnione skarżącemu, ani nie funkcjonują
w obiegu publicznym, zatem skarżący nie ma do nich innego sposobu dostępu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej.
Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zostały kompleksowo uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że postępowanie regulowane wymienioną ustawą nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest żądana informacja (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 108).
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 14 ustawy, według której udostępnienie informacji powinno nastąpić zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia jego złożenia (art. 13 ust. 1 ustawy). W tym terminie powinien on być więc załatwiony przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno-technicznej) lub wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) bądź zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, chyba że przepisy szczególne przewidują stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas w zależności od kompetencji organ wydaje odpowiedni akt (decyzję, postanowienie) bądź też przekazuje żądanie właściwemu organowi (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 990/06).
Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 19/07 i wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. o sygn. akt II SA 2867/02). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05).
Bezsporna w sprawie pozostaje kwestia, że Wójt Gminy Kosakowo jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.
Spór w sprawie ogniskuje się wokół treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi.
Organ udostępnił informację publiczną w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dacie wydania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na część pierwszą drugiego pytania Wójt Gminy poinformował,
że pozwolenie na budowę z dnia 20 sierpnia 2018 r. wydane zostało na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Pogórze gmina Kosakowo w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] uchwalonego uchwałą
nr XLVI/61/2013 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2013 r.
(Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z 10 października 2013 r., poz. 3522).Decyzja zatwierdzająca projekt planowanych zmian wydana została w dniu
3 czerwca 2020 r. i podjęta w oparciu o uchwałę Nr LVIII/196/2018 Rady Gminy
w Kosakowie z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Pogórzu
gm. Kosakowo, przy ul. Szkolnej (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia
13 sierpnia 2018 r., poz. 3258).
Organ nie uchylił się od realizacji ciążących na nim obowiązków dotyczących wniosku o udostępnienie informacji publicznej także w pozostałym zakresie.
W treści udzielonej odpowiedzi organ wskazał, że pytanie pierwsze wniosku oraz końcowa cześć pytania drugiego nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., albowiem w trybie przepisów u.d.i.p. nie można domagać się wyjaśnienia wyrażanej opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, czyli danych, jakimi konkretny organ dysponuje.
Rozstrzygnięcie zasadności skargi sprowadza się do oceny stanowiska organu w tym zakresie.
Skierowane do organu żądanie było wynikiem ogólnikowej odpowiedzi Wójta Gminy Kosakowo na sesji Rady Gminy w dniu 20 czerwca 2022 r. na pytanie o przyczyny wyburzenia budynku starej szkoły podstawowej. Wypowiedź Wójta wskazywała, że szkoła ta nie spełniana "żadnych parametrów" i nie wpisywała się w istniejące zagospodarowanie terenu.
W istocie skarżący domagał się rozwinięcia tej odpowiedzi o udzielenie konkretnych informacji dotyczących przyczyn wyburzenia szkoły. Skarżący nie twierdzi, że organ posiada dokument wyjaśniający opisane ogólnikowo w wypowiedzi Wójta przyczyny wyburzenia budynku szkoły. Gdyby dokument dotyczący oceny w tym zakresie znajdował się w posiadania organu, stanowiłby informację publiczną.
Skarżący nie może w trybie dostępu informacji publicznej domagać się od organu wykonawczego wyjaśnienia motywów jego postępowania.
W wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. II SAB/Wa 510/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Organ wystosował do wnioskodawcy w dniu 28 lipca 2022 r. pismo, w którym zawarł stanowisko w przedmiocie zgłoszonego żądania, wobec czego nie można skutecznie zarzucać organowi bezczynności.
Oceniając treść udzielonej skarżącemu przez organ odpowiedzi, podkreślić należy, że organ miał obowiązek udzielić skarżącemu informacji publicznej wynikającej z posiadanych przez niego dokumentów. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma na celu uzyskanie takiej informacji, jaką organ w swoich zasobach posiada. Udostępnienie informacji publicznej nie polega na stworzeniu nowej informacji, która nie wynika z posiadanej dokumentacji (informacja przetworzona jest także informacją wynikającą z posiadanych informacji prostych).
Wnioskodawca nie może skutecznie domagać się udostępnienia informacji publicznej, której organ w swojej dokumentacji nie posiada, w szczególności nie może on żądać od organu wyjaśnień dotyczących prawidłowości działania tego organu, jeżeli nie znajdują się one w dokumentacji organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 557/21 , wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17).
Wskazać należy, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowania.
Udzielona informacja odpowiada swym zakresem treści złożonego żądania w takim zakresie w jakim dotyczyło ono posiadanej przez organ informacji publicznej i jest merytorycznie kompletna. Brak jest zatem podstaw do zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności, co w sprawie, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, już nastąpiło.
W okolicznościach sprawy organowi nie można zarzucić bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro na dzień wniesienia skargi wnioskowana informacja w takim zakresie w jakim stanowiła ona informację publiczną i wynikała z dokumentacji organu, została wnioskodawcy udostępniona.
Skarżący kwestionował fakt udostępnienia informacji publicznej. W sprawie brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi, a wobec stwierdzenia, iż organ nie pozostaje w stanie bezczynności, wniesiona skarga podlegała oddaleniu (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. Do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.
Wyrok w niniejszej sprawie został wydany w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).