III SAB/Gd 103/22

III SAB/Gd 103/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 3-5, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 210
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 91
art. 1 pkt 39, art. 13
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 §1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S. (zwana dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") w dniu 10 czerwca 2022 r. (data stempla pocztowego) wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt stały.
W przedmiotowej skardze skarżąca zawarła żądanie: 1/ zobowiązania organu do wydania w jej sprawie decyzji w jak najszybszym terminie; 2/ stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzenia organowi grzywny; 4/ przyznanie jej od organu sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 18 stycznia 2021 r. złożyła wniosek o udzielenie jej karty pobytu stałego. Ustawowy czas na rozpatrzenie takiego wniosku według nowelizacji art. 210 ustawy o cudzoziemcach nie powinien przekroczyć okresu trzech miesięcy. Wojewoda Pomorski nie wywiązał się ze swojego ustawowego obowiązku i do dnia złożenia skargi nie wydał decyzji w sprawie. Ponaglenie nie doprowadziło do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100c ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1383 - dalej w skrócie jako: "ustawa o pomocy"), jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość. Ewentualnie Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość. Ponadto Wojewoda Pomorski, z ostrożności procesowej, wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski nie negował, że w dniu 18 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie, na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt stały oraz tego, że w dniu 1 czerwca 2022 r. wypłynęło do niego ponaglenie. Jednakże odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w dniu 7 czerwca 2022 r. wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie prowadzenia analogicznego postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że skarżąca złożyła odwołanie od poprzednio wydanego w dniu 19 października 2018 r. rozstrzygnięcia w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone, kierując się treścią art. 61a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w dniu 7 czerwca 2022 r. orzekł o umorzeniu postępowania, zaznaczając, że przeszkoda prawna do wszczęcia postępowania została zauważona w trakcie postępowania.
Ponadto Wojewoda Pomorski zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zależne jest od wystąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w ust. 2, tj. osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały lub następczego osobistego stawiennictwa; złożenia wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub następczego uzupełnienia braków formalnych; przedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia lub bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę na ich uzupełnienie.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o pomocy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Zatem organ nie przekroczył ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku.
Wojewoda Pomorski dodał także, że zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwianiu sprawy w terminie nie stosuje się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.
W tym miejscu należy podkreślić, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.
W rozstrzyganej sprawie wobec wydania przez organ w dniu 7 czerwca 2022 r., a więc przed wniesieniem skargi, decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały (decyzja nr SO.XII.6152.72.2021.AGa), rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na przewlekłość Wojewody Pomorskiego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21), skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (tj. w dniu 10 czerwca 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Pomorskim. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy jednak uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.
W aktach kontrolowanej sprawy przekazanych przez organ administracji znajduje się dowód doręczenia ww. decyzji z dnia 7 czerwca 2022 r., z którego wynika, że decyzja ta została doręczona stronie w dniu 14 czerwca 2022 r. Skargę należało zatem uznać za dopuszczalną, gdyż wniesiona została przed doręczeniem stronie decyzji i przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu sprawa zezwolenia na pobyt stały nadal pozostawała niezałatwiona.
Z uwagi na zamieszczony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o uznanie skargi jako niedopuszczalnej i jej odrzucenie zasadnym jest również odniesienie się do stanowiska organu, zgodnie z którym w sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm. – dalej także jako "ustawa o pomocy").
Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że już sam tytuł ustawy "o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa" wskazuje jej adresatów. W art. 1 ust. 1 tej ustawy podano, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Przepisy tej ustawy nie dotyczą zatem skarżącej, która jest obywatelką Rosji i nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Do skarżącej nie mają zastosowania również przepisy art. 1 ust. 3 tej ustawy. W konsekwencji, powoływane przez organ przepisy art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie mają zastosowania do terminów załatwiania spraw cudzoziemców, o których mowa w przepisach ustawy o cudzoziemcach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22).
Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutu skargi wskazać należy, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (pozorowania prowadzenia efektywnego postępowania w sprawie). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy.
Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana być musi na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania, a ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Zatem Sąd kontrolujący legalność działań organu administracji zobowiązany jest przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i zakończenie jej podjęciem przez organ określonego aktu procesowego.
Oceniając działanie organu w tym kontekście stwierdzić trzeba, że zobowiązany jest on do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organowi wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.), co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 19 stycznia 2021 r. (tj. dzień złożenia wniosku), wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały powinien być rozpatrzony w ciągu 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.) O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały Wojewodę Pomorskiego w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.
Zaznaczyć jednakowoż należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed wniesieniem skargi) weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91 - dalej "ustawa zmieniająca"), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia m.in. na pobyt stały.
Na mocy art. 1 pkt 39 ustawy zmieniającej art. 210 ustawy o cudzoziemcach nadano nowe brzmienie, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 ust. 1). Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (art. 210 ust. 2).
W art. 13 ustawy zmieniającej wprowadzono zaś przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt oraz obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. W przypadku wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, termin wydania decyzji przedłużony został do 6 miesięcy. Co istotne, nowe regulacje na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r.
W ocenie Sądu terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość powstała wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tej przewlekłości.
Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, iż w art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 2701/21).
Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, w art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej w przeciwieństwie do przepisu art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie zostało określone, że chodzi również o terminy, które upłynęły przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie zaś z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady, do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe oraz materialnoprawne. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022, sygn. akt IV SAB/Wa 111/22).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu w rozpoznawanej sprawie przewlekłości stanowić winny przywołane wyżej przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw obowiązujące przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji ustawy o cudzoziemcach.
Uwzględniając powyższe reguły należało uznać, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym powyżej rozumieniu.
Analizując realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały wszczęte zostało w dniu 18 stycznia 2021 r. (data wpływu wniosku do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku), a zakończone zostało dopiero w dniu 14 czerwca 2022 r. wydaniem przez Wojewodę Pomorskiego decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na ustalenie w toku postępowania, że prowadzone jest analogiczne postępowanie administracyjne. Oznacza to, że postępowanie w sprawie trwało prawie 17 miesięcy.
Co warto podkreślić, a co wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącej (tj. 18 stycznia 2021 r.) do czasu wezwania skarżącej pismem z dnia 10 maja 2021 r. do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia przez nią wniosku (w oparciu o art. 202 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), minęło prawie 5 miesięcy, zaś organ dopiero po dniu dopełnienia przez skarżącą ww. obowiązku, tj. po 4 sierpnia 2021 r., pismem z dnia 14 września 2021 r. (a zatem po ponad miesiącu od usunięcia braków formalnych wniosku), zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku oraz do Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia zwrócono się do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej, a także zwrócono się o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a nadto wystosowano do pełnomocnika skarżącej zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 15 lutego 2022 r. Następnie organ, pismem datowanym na dzień 2 marca 2022 r., wystosował do pełnomocnika skarżącej wezwanie o osobiste stawiennictwo skarżącej wraz z mężem w celu przeprowadzenia rozmowy zgodnie z dyspozycją art. 169 ust. 1-2 ustawy o cudzoziemcach. Przesłuchanie skarżącej i jej męża odbyło się 26 maja 2022 r. Ostatecznie, po prawie 17 miesiącach od wpływu wniosku, organ podjął decyzję o umorzeniu postępowania.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że powyżej opisane czynności powinny być podjęte niezwłocznie przez organ. Czynności te zostały jednak podjęte w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Odnotować należy także, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie może też ujść uwadze, że organowi zajęło prawie 17 miesięcy, aby ustalić, że skarżąca złożyła odwołanie od poprzednio wydanego w dniu 19 października 2018 r. rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, i że postępowanie odwoławcze jest w toku.
W tym miejscu wskazać należy, że obecnie sąd administracyjny wyposażony jest, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w uprawnienie do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do takiego stwierdzenia wówczas, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonywania czynności, czyli nie ma potrzeby zobowiązywania organu - na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. - do wydania w określonym terminie aktu czy do dokonania czynności.
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem sprawa zainicjonowana wnioskiem skarżącej została zakończona wydaniem decyzji, zatem na dzień orzekania przez Sąd organ załatwił już sprawę. Wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł wyłącznie, w punkcie 1. sentencji wyroku, że Wojewoda Pomorski dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości.
Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem., niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W ocenie Sądu opisane powyżej przewlekłe działanie organu w niniejszej sprawie cechuje rażące naruszenie prawa.
Odnosząc się w następnej kolejności do żądań skargi dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej, wskazać należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym i dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy, natomiast suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej stanowi niejako formę rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu czy przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek zaniechań organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Rozpatrując żądanie skarżącej w zakresie nałożenia na organ grzywny, Sąd wziął pod uwagę, że wadliwość działania organu w rozpoznawanej sprawie wynika w dużej mierze z niedostosowania obsady urzędu do zakresu jego zadań. Organ wielokrotnie od 2018 r. podkreślał, że podejmuje czynności w toku postępowania w takim terminie, na jaki pozwala obciążenie pracowników liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 62/18; z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 75/18; z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/8/19; z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 14/20; z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 5/21). Sąd ma świadomość, że znacząca liczba wpływających wniosków czy niedostateczna obsada kadrowa nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości prowadzonego postępowania, niemniej są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać między innymi na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny. Stanowią one przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Dlatego mając na uwadze stan niniejszej sprawy oraz – co równie istotne – fakt wydania już przez organ decyzji kończącej postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 19 stycznia 2021 r., Sąd doszedł stwierdził, iż brak jest podstaw do wymierzenia Wojewodzie Pomorskiemu grzywny.
Rozpatrując natomiast żądanie skarżącej w zakresie przyznania jej sumy pieniężnej, Sąd pragnie zauważyć, że skarżąca występując z tym żądaniem nie podała konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania, nie wykazała konkretnych i wymiernych strat, które okazały się wynikiem zachowania organu, a jedynie ograniczyła się do sformułowania żądania. Należy jednak pamiętać, że przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznała strona skarżąca na skutek przewlekłości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w pozostałej części, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).