I OSK 711/11

III SAB/Łd 44/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par 2 pkt 8, art. 149 par 1 pkt 1 i 3, par 1a, art. 151, art. 200 w zw. z art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 583
art. 1 ust. 1 i 2, art. 100d ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a ust. 2, 3 i 5
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku A. K. z dnia 1 grudnia 2022 roku, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz A. K. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość organu w sprawie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
1 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył do Wojewody Łódzkiego, wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. Pełnomocnik do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączył: pełnomocnictwo oraz kserokopię paszportu.
13 grudnia 2022 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.
30 grudnia 2022 r. akta sprawy zostały uzupełnione o: podanie dot. odwołania od decyzji, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, ZUS P ZUA, ZUS- informacja dla osoby ubezpieczonej, zaświadczenie, KRS, załącznik nr 1.
21 lutego 2023 r. pełnomocnik cudzoziemki przesłał PIT-37 wraz z UPO.
8 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.
Zawiadomieniem z 9 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.
10 marca 2023 r. cudzoziemka wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. i wniosła o:
1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania;
2. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi;
3. przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty
określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, to jest: brak opłaty skarbowej za złożony wniosek w wysokości 440 zł., w dniu 13 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do ich uzupełnienia, wyznaczając termin na dzień 17 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu koniecznym jest również wskazanie, iż w momencie złożenia przez Cudzoziemkę przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 27646 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę. Jednocześnie organ dodał, że nie działał w warunkach rażącego naruszenia prawa, gdyż termin załatwienia sprawy skarżącej nie wynikał ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącej, lecz z ilości procedowanych spraw.
Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemkę roszczeń pieniężnych, Wojewoda Łódzki uznał je za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (dalej: ustawa) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przy czym z ww. przepisu wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń.
Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 1 grudnia 2022 r.
Od wpływu wniosku do organu aż do 13 marca 2023 r., kiedy to organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych złożonego podania, wyznaczając termin powyższego na 17 kwietnia 2023 r., upłynęło 3,5 miesiąca, w czasie którego Wojewoda Łódzki nie podejmował żadnych merytorycznych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Dodać jednocześnie trzeba, że strona w tym okresie samodzielnie uzupełniała dokumentację sprawy. Jednocześnie do dnia wyrokowania organ nie wydał w sprawie kończącej ją decyzji.
Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 908/18). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu przepisów k.p.a., można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie, do dnia wniesienia skargi, a zasadniczo co najmniej do 13 marca 2023 r., organ nie był w ogóle aktywny, przy czym z uwagi na cyt. wcześniej treść art. 112a ustawy nie upłynął jeszcze wówczas wyznaczony ustawą termin do rozpoznania wniosku skarżącej, gdyż w istocie nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu, wobec czego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ wojewódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia pobytowego.
W tym miejscu sąd uznał za właściwe zauważyć, że art. 112a ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, będący wzorcem kontroli dla oceny zarzucanej w sprawie przewlekłości wspomniany wyżej, w zakresie w jakim uzależnia początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia pobytowego, odpowiednio przez organ I instancji albo organ odwoławczy, od zaistnienia ostatniego z określonych tym przepisem zdarzeń bądź uzupełnienia braków formalnych odwołania, narusza postanowienia dyrektyw będących podstawą implementacji tej regulacji do krajowego porządku prawnego.
Zdaniem sądu załatwienie sprawy należy utożsamiać z wydaniem kończącej ją w danej instancji decyzji administracyjnej. Ogólne reguły wynikające z przepisów k.p.a. przewidują, że bieg terminu do wydania takiej decyzji rozpoczyna się od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, mogąc ulec wydłużeniu na skutek okoliczności, o których stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Formuła przewidziana w art. 112a ustawy o cudzoziemcach modyfikuje powyższe reguły, wiążąc początek biegu terminu do załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia pobytowego nie tyle z datą wszczęcia postępowania wynikającą z wpływu inicjującego to postępowanie wniosku cudzoziemca, co z zaistnieniem określonych zdarzeń wymienionych ww. przepisem. Tego rodzaju modyfikacja zasad określających bieg terminu do rozpoznania sprawy przez organ mogłaby nie budzić poważniejszych wątpliwości, wszak została przewidziana przepisem szczególnym rangi ustawowej, gdyby nie fakt, iż w przedmiotowego rodzaju sprawach unormowania krajowe, dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, nie są wyłączną domeną polskiego ustawodawcy, lecz stanowią implementację przepisów unijnych dyrektyw odnoszących się do poszczególnych rodzajów zezwoleń pobytowych.
W tym miejscu wspomnieć również wypada, że art. 112a został wprowadzony do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Jak można przeczytać z uzasadnienia do projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1681), wprowadzana regulacja, w ocenie jej pomysłodawców, miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, co w rzeczywistości jest jednak stwierdzeniem nieprawdziwym. Projektodawca wprawdzie powołał się w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej m.in. na art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L 2011.343.1), który to przepis określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, jak również na ust. 4 ww. przepisu, co jednak nie znalazło przełożenia na poprawne sformułowanie implementujących tę regulację przepisów krajowych, tj. właśnie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wspomniany art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".
W świetle przytoczonej regulacji unijnej nie ulega wątpliwości, że o ile określenie w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60-dniowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy terminu 90-dniowego w postępowaniu odwoławczym (art. 112a ust. 4 ustawy) mieści się w ramach wyznaczonych powołaną wcześniej dyrektywą, o tyle unormowanie statuujące okoliczności, od których rozpoczyna swój bieg każdy z ww. terminów pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy. Skoro bowiem we wspomnianym art. 5 ust. 4 dyrektywy jasno stanowi się o "wstrzymaniu terminu" do wydania przez organ decyzji w sprawie, to logicznym jest, że wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który swój bieg rozpoczął. W tej sytuacji oznaczać to musi, że to doręczenie organowi wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego powinno być okolicznością rozpoczynającą bieg 60-dniowego terminu do wydania decyzji, który ewentualnie mógłby zostać wstrzymany przez organ poprzez doręczenie stronie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie biegłby dalej, po skutecznym uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca. Względnie wniosek cudzoziemca byłby pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków. Podobne uwagi można poczynić na tle innych dyrektyw właściwych w kwestiach zezwoleń pobytowych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektyw Rady 2009/50/WE (Dz.U. UE L 2021.382.1 – zob. art. 11 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/\UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz.U. UE L 2014.157.1 – zob. art. 15 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. UE L 2016.132.21 – zob. art. 34 ust. 1-3).
Konkludując powyższe, przepis art. 112a ust. 2, 3 i 5 ustawy o cudzoziemcach narusza prawo europejskie, ponieważ stanowi wyraz błędnej implementacji do porządku krajowego stosownych dyrektyw unijnych.
Skutkiem powyższego, na gruncie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, będącej właściwą w niniejszej sprawie, jest procedowanie organów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych niezgodnie z jej przepisami określającymi także maksymalny termin do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie takiego zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy wskazuje, iż właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego – przyp. sądu) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. 60-dniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa, bo jako taka jest korzystniejsza dla strony od rozwiązania przewidzianego w dyrektywie, to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego. Z tej perspektywy stwierdzenie przewlekłości działania organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie tym bardziej nie może budzić wątpliwości, bowiem organ nie procedował ani w zgodzie z przepisami krajowymi, ani z regułami określonymi ww. dyrektywą.
Wracając do dalszych kwestii związanych ze sprawą, stwierdzić należy, że w rezultacie skierowania do skarżącej wezwania z 13 marca 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez nią wniosku zrealizowane zostały przesłanki otwierające bieg 60-dniowego terminu do wydania w sprawie decyzji. W takiej sytuacji, na dzień wyrokowania, termin ten nie upłynął, co czyniło żądanie strony zobowiązania organu do wydania decyzji bezzasadnym. Z tego też względu skarga w tym zakresie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.
W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień wyrokowania i wynosząca nieco ponad 5 miesięcy, jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w znacznej mierze wpłynął wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci toczącej się od 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.
W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej także: specustawa). Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Jakkolwiek jest obywatelką Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, lecz przybyła tu znacznie wcześniej, czego dowodzi choćby data jej ostatniego wjazdu na terytorium RP, tj. 15 sierpnia 2021 r. i fakt, że cudzoziemka posiada zezwolenie na pobyt czasowy, a złożony wniosek dotyczy przedłużenia jej legalnego pobytu w oparciu o ten sam tytuł prawny. Organ nie miał zatem podstaw do rozciągania stosowania przepisów specustawy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.
W związku z powyższą konstatacją wypada dodać, że sądowi znane jest także odmienne stanowisko dotyczące zakresu stosowania art. 100d, a wcześniej także 100c specustawy, spotykane w nielicznych judykatach innych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Zasadza się ono na twierdzeniu, iż specustawa nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających sądów wojewódzkich, wyżej wskazane art. 100d i 100c odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a specustawy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej. Dodać należy, że przywołanie w tym miejscu art. 47 KPP nie jest pozbawione należytych podstaw. Przepis ten, w pewnym uproszczeniu, ma bowiem zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. W toku wcześniejszych rozważań sąd zaś wskazał, że problematyka udzielania zezwoleń pobytowych stanowiła przedmiot licznych regulacji zawartych w dyrektywach unijnych, a unormowania krajowe stanowią ich implementację. Z tego względu nie może więc budzić wątpliwości, że optyka forsowana przez organy administracji co do kierunku stosowania art. 100d, a wcześniej 100c specustawy, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia przedstawionych wyżej racji. Co więcej, można mieć wątpliwości, czy z tych samych względów powinna być ona akceptowana nawet w wąskim zakresie dotyczącym wysiedleńców, wszak trudno znaleźć w pełni przekonywującą argumentację, która by za tym przemawiała.
Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych, jakkolwiek dyskusyjnych, jest dowodem dostrzeżenia trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia jest to ewidentne, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo, a także o ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu konsekwencje w postaci zasadności zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.
Odnosząc się zatem właśnie do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny była także okoliczność, że pobyt cudzoziemki w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcia ma charakter legalny.
Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika wszak z akt sprawy, okres procedowania przez organ nie był rażąco długi. Ponadto sprawie nadano właściwy bieg i organ oczekiwał aktualnie na stanowisko właściwych podmiotów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
d.cz.