I OSK 711/11

III SAB/Łd 135/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący/
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par 1, par. 3, par. 1a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 15 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku S. S. z dnia 27 czerwca 2022 roku w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz S. S. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
27 czerwca 2022 r. S.S. złożył do Wojewody Łódzkiego, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, przy użyciu platformy EPUAP. W/w wniosek wpłynął drogą pocztową 11 lipca 2022 r.
8 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęła prośba o przyspieszenie wezwania do złożenia odcisków linii papilarnych.
29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony, wniósł przy użyciu platformy EPUAP ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.
12 września 2022 r. S.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie jego wniosku na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:
1. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu;
3. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ;
4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
19 września 2022 r. wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.
Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, Wojewoda Łódzki wezwał pełnomocnik skarżącego do ich uzupełnienia, wyznaczając termin do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu na 16 listopada 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 24865 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Organ wyjaśnił, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, lecz z ilości procedowanych spraw.
Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj.: niedołączenie do akt sprawy zdjęć wizerunku twarzy oraz złożenie niewypełnionego w pełni formularza wniosku, w tym brak złożenia czytelnego podpisu pod wnioskiem.
Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto strona uzyskała zezwolenie na pracę typu A, ważne do 31 października 2024 r., na podstawie którego może legalnie świadczyć pracę na terytorium RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej: u.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji poprzez ePUAP 27 czerwca 2022 r. Pismem z 28 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony wniósł o przyspieszenie wezwania do osobistego stawiennictwa, które nie odniosło zamierzonego skutku. Kolejno zatem, pismem z 29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony złożył do organu ponaglenie, które również nie wywołało żadnej reakcji organu, wobec czego pismem z 7 września 2022 r. strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia pobytowego. Dopiero po złożeniu ww. skargi, organ skierował do strony wezwanie z 19 września 2022 r. do stawienia się w jego siedzibie celem dostarczenia 4 aktualnych fotografii, dokonania korekty wniosku i okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków palców, wyznaczając termin dokonania tych czynności na 16 listopada 2022 r.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do tut. Sądu, organ pozostawał bezczynny, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia upłynęły 63 dni; od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na bezczynność organu upłynęły 72 dni; od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęły 84 dni; od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony upłynęły 142 dni. Sąd nie ma przy tym wiedzy, czy w sprawie wydano kończącą ją decyzję, bowiem organ zignorował skierowane do niego wezwanie z 7 grudnia 2022 r. o przedstawienie Sądowi takiej informacji.
Wskazać należy, że ocena zarzutu zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji z art. 112a ust. 2 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z 27 czerwca 2022 r., wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wyżej uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale.
Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.
Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21).
W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 27 czerwca 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę poprze ePUAP). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.
W przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, tj. po 72 dniach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie przeszło o kolejne dwa miesiące, tj. do dnia wyznaczonego stronie do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Co więcej, zważywszy na treść powoływanego już wcześniej art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku w wyznaczonej przez organ dacie, która została wskazana przez organ po i tak długim okresie oczekiwania strony na stosowne wezwanie, nie ma żadnej gwarancji, że organ sprawę załatwi, bowiem po upływie wyznaczonego ww. przepisem 60-dniowego terminu, który spowoduje, że postępowanie będzie trwać już co najmniej 202 dni, a więc ponad pół roku, nie jest wykluczone, iż organ sięgnie po art. 36 k.p.a., aby na jego podstawie jeszcze bardziej odwlec w czasie moment załatwienia sprawy. Praktyka przyjęta przez organ sprawia zatem, że określenie momentu załatwienia sprawy staje się niemal niemożliwe i poddane wyłącznie arbitralnemu uznaniu organu. Strona w tak zakreślonych realiach traci więc wpływ na bieg dotyczącego jej postępowania administracyjnego, trwając w niepewności co do swojej sytuacji prawnej.
Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c.
Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 07.01.2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97-99).
W niniejszej sprawie oznacza to, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112 a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.
Jak już wcześniej wskazano, mimo wezwania sąd nie otrzymał na dzień wyrokowania informacji od organu prowadzącego sprawę o wydaniu aktu kończącego postępowanie. W tej sytuacji sąd uznał, że sprawa jest nadal zawisła przed organem, a więc nie zaszła określona art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze zasadnym stało się zastosowanie przez sąd art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Zważyć należy, że ww. przepis nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.
W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U.2022.830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest obywatelem Ukrainy, to jednak nie przybył na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium jego kraju pochodzenia. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, posiada polską wizę co najmniej od 12 lipca 2019 r. i po raz ostatni wjechał na terytorium RP 8 stycznia 2022. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.
Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia okoliczność ta ma ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.
Odnosząc się zatem do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek o pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym art. 105 ust. 1 u.c., wobec czego jego pobyt na terytorium RP jest legalny.
Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, bowiem stopień skomplikowania sprawy, jak również lakoniczność skargi, która – co jest wiadome sądowi z urzędu na podstawie innych spraw wnoszonych przez tego samego pełnomocnika – opiera się na wykorzystywaniu tego samego szablonu i zmianie danych skarżących, nie dowodzą szczególnego nakładu pracy pełnomocnika, który wspomniany wniosek by uzasadniał.
d.cz.