III SAB/Łd 55/23

III SAB/Łd 55/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 836/24 - Wyrok NSA z 2024-11-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 14, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Rady Miasta Zgierza w przedmiocie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza oddala skargę.
Uzasadnienie
4 marca 2023 r. P.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rady Miasta Zgierza mającą polegać na niepodjęciu uchwały umożliwiającej mu członkostwo w wybranej przez niego komisji stałej rady.
Skarżący zarzucił Radzie Miasta Zgierza, że w następstwie jej bezczynności uniemożliwiono mu członkostwo w wybranej przez niego komisji stałej, naruszono "§ 59 ust. 4" załącznika nr 5 do Statutu Miasta Zgierza, z którego to przepisy wynika, że każdy radny ma prawo do członkostwa w wybranej przez siebie komisji stałej poprzez jego niezastosowanie polegające na uniemożliwieniu mu członkostwa w Komisji Statutowo-Prawnej.
Skarżący wniósł o orzeczenie, że rada dopuściła się bezczynności w podjęciu uchwały, zobowiązanie Wojewody Łódzkiego, jako organu nadzoru nad radą, do wykonania niezbędnych czynności, w postaci sporządzenia i przyjęcia stosownej uchwały, zasądzenie od rady kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w okresie od grudnia 2022 r. do stycznia 2023 r. trzykrotnie składał oświadczenie o rezygnacji z członkostwa w Komisji Oświaty Kultury Sportu i Rekreacji oraz składał akces do członkostwa w Komisji Statutowo-Prawnej. Realizacja wniosku wymaga podjęcia uchwały w sprawie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza zmienionej uchwałami nr XVI/203/2020 z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XXXII/386/2021 z dnia 25 lutego 2021 r., nr XXXIII/404/2021 z dnia 30 marca 2021 r. i nr XXXIX/496/221 z dnia 28 października 2021 r.
W grudniu 2022 r. i styczniu 2023 r. rada odrzucała przygotowane w tej sprawie projekty uchwał. Wniosek ponowił 31 stycznia. Jednocześnie z uwagi na wcześniejsze niepowodzenia wystosował do rady wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa. W piśmie tym wskazał na przepis statutu uprawniający radnego do członkostwa w wybranej przez siebie komisji stałej jednocześnie informując, że nie podejmując stosownej uchwały w tym zakresie rada dopuszcza się bezczynności. 23 lutego rada zagłosowała za zmianą uchwały. Niestety chwilę później przeprowadzono reasumpcję głosowania, ponownie odrzucając projekt zmiany prawa. Przepis "§ 59 ust. 4" statutu stanowi, że radny ma prawo do członkostwa w każdej wybranej przez niego stałej komisji, nie więcej jednak niż trzech. Przywołany przepis aktu prawa miejscowego jest sformułowany w sposób precyzyjny i nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Stanowi lex specialis i uzupełnia ogólne postanowienia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", przyznając radnemu dodatkowe uprawnienia. Ustanawia on prawo podmiotowe każdego radnego i stanowi podstawę pozytywnego roszczenia względem rady o umożliwienie członkostwa w każdej wybranej przez siebie komisji stałej. Nie pozostawia po stronie podmiotu zobowiązanego żadnej uznaniowości, lecz tworzy obowiązek podjęcia określonego działania w sytuacji złożenia oświadczenia przez uprawniony do tego podmiot. Ograniczenie liczbowe możliwości pracy w wybranych komisjach należy interpretować w ten sposób, że radny ma prawo do członkostwa w trzech wybranych przez siebie komisjach stałych. Desygnacja radnego przez radę do pracy w określonej komisji nie wpływa, więc na jego uprawnienie do członkostwa w określonej wybranej przez siebie komisji. W konsekwencji należy uznać, że dla roszczenia radnego o dopuszczenie do pracy wybranej przez siebie komisji nie ma znaczenia w ilu komisjach rzeczywiście on zasiada, a jedynie w ilu wybranych przez siebie komisjach zasiada oraz czy mieści się on w limicie trzech osobiście preferowanych komisjach stałych. Co więcej przepis ten nie sprzeciwia się możliwości zmiany w trakcie kadencji preferowanej przez radnego komisji stałej. Zdaniem skarżącego w konsekwencji należy uznać, że przysługuje mu pozytywne roszczenie o umożliwienie mu pracy w wybranej przez niego Komisji Prawno-Statutowej. Pomimo wielokrotnych prób prawo to nie spotkało się z podjęciem przez radę czynności, do której była ona prawnie zobowiązana, co w konsekwencji oznacza, że dopuściła się ona bezczynności. Podstawą umożliwiającą złożenie skargi na bezczynność jest art. 101a u.s.g. Przepis "§ 59 ust. 4" statutu stanowi podstawę prawa, która uprawnia skarżącego do złożenia oświadczenia woli uczestnictwa w konkretnej wybranej przez niego komisji stałej. Rada jest związana prawem, które nie pozostawia jej luzu decyzyjnego i zobowiązuje ją do podjęcia stosownej uchwały. Bezczynność w tym zakresie powoduje, że rada nie podjęła czynności, do której była na podstawie prawa zobowiązana, a w konsekwencji narusza jego uprawnienie do członkostwa w wybranej przez niego komisji stałej. Bezczynność rady pozostaje w realnym związku przyczynowym z uprawnieniem skarżącego. Uniemożliwia korzystanie z przysługujących mu jako radnemu praw i obowiązków.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Zgierza, wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie przez skarżącego legitymacji, tj. interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie określonym w art. 101 w związku z art. 101a u.s.g., ewentualnie o oddalenie skargi.
Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi podniesiono, że skarżący winien wykazać, że poprzez niepodjęcie przez Radę Miasta Zgierz uchwały umożliwiającej mu członkostwo we wskazanej przez siebie Komisji Statutowo-Prawnej doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Skarżący nie wykazał interesu prawnego w zakresie zarzutu bezczynności wobec działań Rady Miasta Zgierza, która na 4 kolejnych sesjach procedowała nad powyższą kwestią, jednak radni nie wyrazili zgody na powyższe. Wykazanie interesu prawnego skarżącego nie może ograniczać się do kwestionowania wyniku głosowania, a zatem podejmowanych czynności przez Radę Miasta Zgierza. Fakt niezadowolenia skarżącego z efektów głosowania nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego. Każdy radny ma swobodne prawo głosu, a w sferę decyzyjności, jak zagłosować nie powinien nikt inny ingerować. Skarżący jest członkiem innych komisji, zatem ma de facto możliwość korzystania z uprawnień przysługujących mu jako radnemu. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że czynności podejmowane przez Radę Miasto Zgierz naruszają interes prawny skarżącego, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze.
W uzasadnieniu podniesiono także, że Przewodniczący Rady przedstawił projekt uchwały zgodnie z wnioskiem skarżącego. Projekt uchwały był w porządku obrad sesji rady 21 grudnia 2022 r., 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r. i 30 marca 2023 r. Radni procedowali nad projektem uchwały na czterech kolejnych sesjach rady. Jednakże projekt uchwały nie uzyskał wymagającej większości głosów. Wobec powyższego argumentacja co do bezczynności rady jest oczywiście bezzasadna. Rada jest organem kolegialnym. Jako organ stanowiący i kontrolny gminy, stanowi prawo poprzez podejmowanie stosownych uchwał. Rada gminy składa się z radnych, którzy – zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. – podejmują uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika z treści art. 21 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Zatem rodzaj komisji, jej skład osobowy oraz ilość członków jest ustalana przez radę gminy w drodze uchwały. Skarżący jest członkiem wskazanych przez siebie komisji. Warunkiem zostania członkiem wybranych przez skarżącego komisji było podjęcie przez radę stosownej uchwały. Proponowana przez skarżącego chęć zmiany komisji poprzez dołączenie go do grona członków Komisji Statutowo-Prawnej wiąże się z koniecznością podjęcia przez radę stosownej uchwały. Jednakże radni nie wyrazili zgody na zaproponowaną modyfikację, a swoją wolę wyrazili na kolejnych czterech sesjach rady. Niezadowolenie skarżącego z wyników głosowań nad przedstawionym projektem uchwały o zmianie komisji nie przesądza automatycznie o bezczynności rady.
W piśmie z 2 maja 2023 r. skarżący stwierdził, że stan bezczynności nie występuje jedynie wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w celu realizacji swojego obowiązku, ale także wtedy gdy pomimo podjęcia określonych czynności, nie wywołają one oczekiwanego efektu, którego osiągnięcie jest nakazane przepisami prawa. Skarżący jako radny, zgodnie ze statutem, ma prawo do członkostwa w trzech wybranych przez siebie komisjach stałych. Obowiązywanie i treść tego uprawnienia nie została przez organ zakwestionowana. Umożliwienie radnemu zasiadania w danej komisji wymaga podjęcia przez radę stosownej uchwały. Jeżeli więc radny, korzystając ze swojego prawa, zwróci się do rady z oświadczeniem woli, w którym wyrazi chęć zasiadania w konkretnej wybranej przez siebie komisji, to rada zgodnie z prawem ma obowiązek realizacji tego żądania. Podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie należy więc uznać za "czynność nakazaną prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Jedynymi okolicznościami, która mają znaczenie w tej sprawie jest zatem to, czy organ miał prawny obowiązek podjęcia uchwały umożliwiającej mu udział w wybranej przez siebie komisji stałej (miał) oraz ową nakazaną prawem czynność zrealizował (nie). Dla oceny stanu bezczynności nie ma więc żadnego znaczenia, że organ trzykrotnie procedował projekt uchwały w tej sprawie. Skarżący złożył rezygnację z zasiadania w Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji. Tego rodzaju rezygnacja nie jest dla organu wiążąca, w tym sensie, że nie jest on zobowiązany do podjęcia stosownej uchwały i pozbawienia skarżącego członkostwa w komisji. Jednak z chwilą złożenia rezygnacji, oczywistym jest, że Komisja Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji nie jest już "wybraną" przez niego komisją. Oznacza to, że co prawda faktycznie zasiada obecnie w trzech komisjach stałych rady miasta, ale wyłącznie w dwóch komisjach "wybranych przez siebie". Zgodnie ze statutem ma zatem prawo do wskazania jednej komisji stałej, w której pracach chce brać udział, a organ jest zobowiązany do podjęcia nakazanych prawem czynności, które mu to umożliwią. W toku kadencji korzystano już z dyspozycji przepisu "§ 59 ust. 4" załącznika nr 5 do Statutu Miasta Zgierza. Organ wielokrotnie przychylał się do żądania poszczególnych radnych. Jeśli chodzi o 23 obecnych radnych, to tylko w stosunku do jego osoby część radnych składająca się na "rządzącą obecnie większość blokuje" możliwość ze skorzystania ze statutowego prawa i zmiany komisji, w której chce pracować. Umożliwienie wybranym radnym członkostwa w wybranych przez siebie komisjach i odebranie tego prawa innym świadczy o nierównym traktowaniu radnych. Stosując prawo organ zobowiązany jest do kierowania się wyłącznie merytorycznymi przesłankami, ignorując polityczne kalkulacje.
W piśmie z 25 maja 2023 r. Rada Miasta Zgierza podtrzymała stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę. Ponownie podniosła, że skarżący jest członkiem wskazanych przez siebie komisji. Warunkiem zostania członkiem wybranych przez skarżącego komisji było podjęcie przez radę stosownej uchwały. Proponowana przez skarżącego chęć zmiany komisji, poprzez dołączenie go do grona członków Komisji Statutowo-Prawnej wiąże się z koniecznością podjęcia przez radę stosownej uchwały. Jednakże radni nie wyrazili zgody na zaproponowaną modyfikację, a swoją wolę wyrazili na kolejnych czterech sesjach rady. Niezadowolenie skarżącego z wyników głosowań nad przedstawionym projektem uchwały o zmianie komisji nie przesądza automatycznie o bezczynności rady.
W piśmie z 29 września 2023 r. Wojewoda Łódzki wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania stwierdził, że popiera stanowisko Rady Miejskiej w Zgierzu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę oraz piśmie z 25 maja 2023 r. Dodatkowo uczestnik postępowania stwierdził, że dekodując normę zawartą w art. 101a u.s.g. można mieć uzasadnioną wątpliwość, czy radni, którzy nie są osobami trzecimi, czyli zewnętrznymi wobec administracji, w tym przypadku jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego, mogą korzystać z uprawnienia w niej określonego. Według uczestnika postępowania art. 101a ust. 1 u.s.g. nie może mieć zastosowania do bezczynności prawotwórczej, czyli niepodejmowania uchwały przez organ stanowiący gminy. Sąd stosując art. 101a ust. 2 u.s.g., tzn. nakazując "organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy", czyli nakazując organowi nadzoru wydanie aktu prawa miejscowego zamiast właściwego organu doprowadziłby do nadmiernej ingerencji w sferę działania władzy wykonawczej i w sferę samodzielności samorządu terytorialnego. Sąd nie może decydować o treści aktu normatywnego, który miałby być wydany zamiast organu właściwego pozostającego w bezczynności, gdyż stanowiłoby to niedozwolone wkraczanie sądu w sferę prawodawstwa naruszając model sądowej kontroli administracyjnej i zasadę podziału władzy, w którym sądy administracyjne są organami wymiaru sprawiedliwości kontrolującymi administrację publiczną, ale jej niezastępującymi. Nakazanie organowi nadzoru "samodzielnego" podjęcia danego aktu zamiast właściwego organu gminy należy uznać za niedopuszczalne przejęcie przez organ nadzoru kompetencji prawotwórczej organu samorządu terytorialnego. Wniosek skarżącego w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego jako organu nadzoru nad Radą Miasta Zgierza do wykonania niezbędnych czynności w postaci sporządzenia i przyjęcia stosownej uchwały jest niewykonalny. Wojewoda jest organem monokratycznym w przeciwieństwie do organu stanowiącego gminy, który podejmuje swoje rozstrzygnięcia w sposób kolegialny. Tym samym wojewoda nie może przyjąć uchwały w sprawie wyboru skarżącego do komisji Rady Miasta Zgierza. Wojewoda może wprawdzie wydać zarządzenia zastępcze, ale tylko w przypadku określonym w art. 98a u.s.g., czy też na podstawie innych przepisów. Wydawanie zarządzeń zastępczych w innych sytuacjach niż wynika to z ustawy jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 2 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Z kolei stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 u.s.g. w oparciu, o który została wniesiona skarga, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.). Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. ustanawia odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organu gminy. Bezczynność organu gminy może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Może chodzić także o niewykonanie czynności nakazanej prawem w pewnej części (zakresie) przy wykonaniu jej w części pozostałej. Skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Czynności, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego, np. statutem gminy. W pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się podejmowanie uchwał (zarządzeń) i to zarówno o charakterze aktów prawa miejscowego, jak i innych uchwał o charakterze generalnym, a także uchwał zawierających normy jednostkowe i konkretne.
Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "interesu prawnego". Lukę tę uzupełniła doktryna prawa i orzecznictwo, które pojęcie to rozumieją jako powiązanie normatywnych indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa podmiotowego – z jednej strony, z zaskarżonym aktem – z drugiej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83). Z powołanego art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g. wynika, że tak rozumiany interes prawny winien istnieć w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniać skarżącego do żądania działania organu administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11). Interes prawny ma charakter osobisty, zindywidualizowany, dotyczy określonej osoby. Musi odnosić się wprost do podmiotu, którego dotyczy zarzucana bezczynność.
W rozpoznawanej sprawie skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w niepodjęciu przez Radę Miasta Zgierza uchwały zmieniającej uchwałę nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza, która zmieniłaby skład Komisji Statutowo-Prawnej w taki sposób, aby został jej członkiem. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżący w istocie wskazuje przepis § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu Miasta Zgierza zawierającego regulamin Rady. Według § 58 ust. 5 załącznika nr 5 do Statutu Miasta Zgierza radny ma prawo do członkostwa w każdej wybranej przez niego stałej komisji, nie więcej jednak niż trzech. Nie budzi wątpliwości, że Statut Miasta Zgierza stanowi akt prawa miejscowego. Skarżący wywodzi zatem swoje żądanie podjęcia przez Radę Miasta Zgierza uchwały określonej treści z aktu prawa miejscowego stanowiącego źródło powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Wobec tego skargę należało uznać za dopuszczalną.
Jednakże mimo spełnienia warunków formalnych, skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Składana w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim jedynie zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Podkreślić należy, że chodzi o obowiązek podjęcia uchwały a nie o uprawnienie do podjęcia uchwały zależne od woli organu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2016 r., II SAB/Bk 92/16). Uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym bezzasadna będzie skarga, w sytuacji gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. komentarz do art. 101a u.s.g. A. Matan, Komentarze Lex; postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13; wyrok WSA w Kielcach z 17 listopada 2011 r., II SAB/Ke 24/14; wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2010 r., I SAB/Kr 1/10).
Jak stanowi art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Ustalając skład osobowy poszczególnych komisji, rada powinna kierować się zasadą równości radnych, jako mieszkańców danej wspólnoty regionalnej, zobowiązanych zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. do uczestniczenia w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani. Radny, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g., powinien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania, określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g., wynika, że swoje obowiązki ma sprawować, godnie, rzetelnie i uczciwie mając na względzie dobro swojej gminy i jej mieszkańców. Treść ślubowania wskazuje, że zawiera ono oświadczenie o podjęciu przez radnego obowiązków wynikających z mandatu. Z uregulowaniami art. 23 ust. 1 oraz art. 23a ust. 1 u.s.g. korespondują postanowienia art. 24 ust. 1 u.s.g. nakładające na radnego obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z założenia, więc radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności regionalnej, kierując się dobrem gminnej wspólnoty samorządowej, pozostawiając jednak na uboczu działalności publicznej swój własny interes, czy interes ugrupowania politycznego, którego jest członkiem. Powyższe nie oznacza jednak, że radny musi zostać wybrany do każdej komisji, której członkiem chciałby zostać (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 kwietnia 2019 r., III SA/Łd 134/19).
Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 56/95 (OSNP 1996/18/257), w którym uznano, że rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że: "przepis art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radny obowiązany jest brać udział w pracy rady gminy i jej organów (...) do których został wybrany (...), stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Gdyby zaś wejście w skład komisji rady można było uzyskać w drodze procesu sądowego, znaczyłoby to, że w tym zakresie "państwo demokracji" może być zastępowane przez "państwo sądów", co w świetle cyt. przepisu art. 24 ust. 1 ustawy musiałoby być – tak jak w innych przypadkach sądowej kontroli nad wyborami – bardzo wyraźnie przewidziane przez konkretny przepis ustawowy. Takiego zaś przepisu nie ma i w świetle systemowej wykładni całości przepisów rozdziału 3 ustawy nie ma też żadnych podstaw do kreowania go w drodze interpretacji. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter.".
Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę obowiązku wybrania radnego do komisji, której członkiem chciałby być. Zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i Statutu Miasta Zgierza nie nakładają obowiązku powołania radnego do określonej komisji, do której zgłosił swój udział. Granice mające zagwarantować każdemu radnemu pracę w organach rady określa Statut Miasta Zgierza, który w powołanym § 58 ust. 5 załącznika nr 5 zapewnia realizację równości radnych. Z uregulowań tych nie można jednak wyprowadzić wiążącego obowiązku podjęcia przez radę uchwały powołującej radnego do wybranej przez niego stałej komisji (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., II OSK 2422/19).
Należy również zwrócić uwagę, że na skutek oświadczeń skarżącego o rezygnacji z członkostwa w Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji oraz o wyrażeniu woli wstąpienia w skład Komisji Statutowo-Prawnej składanych 24 listopada 2022 r., 22 grudnia 2022 r., 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r., 30 marca 2023 r., 27 kwietnia 2023 r., w porządku obrad Rady Miasta Zgierza była umieszczana sprawa zmiany składu komisji. Przedmiotem obrad rady 24 listopada 2022 r., 22 grudnia 2022 r., 31 stycznia 2023 r., 23 lutego 2023 r., 30 marca 2023 r., 27 kwietnia 2023 r. były projekty uchwał w sprawie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza. W wyniku głosowań przeprowadzonych w tych dniach projekty te nie uzyskały większości głosów. Wobec tego rada nie podjęła uchwały o treści oczekiwanej przez skarżącego.
Tymczasem bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, w której wpłynął wniosek określonego podmiotu. W niniejszej sprawie Rada Miasta Zgierza sześciokrotnie przedstawiła radnym projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza i umieściła w porządku obrad tę sprawę na wniosek skarżącego. Uchwałę rady gminy można uznać za podjętą, jeśli zapadnie większością głosów, jak stanowi art. 14 u.s.g. Jeśli projekt uchwały poddany radzie pod głosowanie nie uzyska większości oznacza, że uchwała w danej sprawie nie uzyskała akceptacji rady, a tym samym nie została podjęta. Jeśli pod obrady rady został poddany projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza, który nie uzyskał jednak wymaganej przez art. 14 u.s.g. większości głosów, to oznacza to, że rada nie wyraziła zgody na proponowane przez skarżącego zmiany składu komisji. Nieuzyskanie przez projekt uchwały wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie zmiany uchwały nr I/3/2018 Rady Miasta Zgierza z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia liczby członków i składów osobowych stałych komisji Rady Miasta Zgierza, a tym samym niewyrażeniem zgody na proponowaną i oczekiwaną przez skarżącego zmianę.
Z tych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o jej oddaleniu.
d.j.