III SAB/Łd 29/22

III SAB/Łd 29/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par 2 pkt 8, art. 161 par 1 pkt 3, art. 149 par 1a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku M. B. z dnia [...]; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku M. B. z dnia [...]; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej – M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]
Uzasadnienie
W dniu 29 lipca 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców (Punkt Obsługi Klienta w S.) wpłynął wniosek M. B. nadany za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 23 lipca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W załączeniu do wniosku wnioskodawczyni przedstawiła m.in. niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu podróży, cztery fotografie, niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dowodu osobistego męża oraz odpisu skróconego aktu małżeństwa zawartego w dniu 30 października 2018 r., pełnomocnictwo udzielone B. Z. oraz kopie dowodów uiszczenia opłat skarbowych za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz z tytułu udzielonego pełnomocnictwa. W załączeniu do wniosku pełnomocnik wnioskodawczyni w piśmie z dnia 23 lipca 2021 r. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wyznaczenie terminu stawienia się w urzędzie w celu przedstawienia oryginału dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych.
W dniu 7 września 2021 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP do Wojewody [...] wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym na podstawie art. 37 k.p.a. złożył ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 22 września 2021 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP pełnomocnik strony wniósł o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy oraz wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, (tj. złożenia odcisków linii papilarnych). W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w lipcu 2021 r. strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pomimo upływu dwóch miesięcy nie uzyskała jakiejkolwiek informacji o możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Termin załatwienia sprawy został przekroczony, a strona nie została powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy.
W dniu 29 września 2021 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z ponagleniem został przekazany do Oddziału Cudzoziemców do Spraw Legalizacji Pobytu [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł.
W dniu 7 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 26 października 2021 r. w celu przyspieszenia obsługi w związku epidemią wirusa SARS-Co-V-2 M. B. została wezwana telefonicznie przez pracownika organu administracji publicznej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku wyznaczono na dzień 4 listopada 2021 r.
Pismami z dnia 29 października 2021 r. pełnomocnicy strony cofnęli ponaglenie z dnia 7 września 2021 r. oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 4 listopada 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił pełnomocnika strony, że w dniu 29 lipca 2021 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikację dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku przewidywany termin zakończenia sprawy wyznaczono na dzień 4 lutego 2022 r.
W dniu 4 listopada 2021 r. M. B. uzupełniła braki formalne wniosku oraz załączyła oświadczenie męża o pozostawaniu w związku małżeńskim.
W dniu 22 listopada 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 16 listopada 2021 r. wraz z załączonym aktualnym odpisem skróconego aktu małżeństwa.
W dniu 10 grudnia 2021 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, pełnomocnik strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W odpowiedzi na ponaglenie organ przedstawił stanowisko w sprawie, a następnie w dniu 30 grudnia 2021 r. wraz z odpisem akt sprawy przekazał je do rozpatrzenia organowi drugiej instancji.
W dniu 19 stycznia 2022 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu wniósł o:
- zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,
- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 500 zł
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania,
- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (tj. Policji, Straży Granicznej) należałoby przyjąć, że termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Z uwagi na brak jakiejkolwiek aktywności ze strony organu strona pismem z dnia 22 września 2021 r. wniosła o wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z powodu braku reakcji organu - strona złożyła już wcześniej ponaglenie oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Organ podjął pierwszą czynność dopiero w wyniku złożonej skargi (tj. w październiku 2021 r.). Po skierowaniu skargi, strona telefonicznie została poinformowana o opieszałości organu oraz że nie wiadomo z jakich przyczyn akta nie zostały terminowo przekazane z delegatury w S. do Ł., gdzie finalnie ma zostać rozstrzygnięta sprawa. Jednocześnie pracownik urzędu przeprosił za zaistniałą sytuację oraz skierował zapytanie, czy byłaby możliwość cofnięcia ponaglenia oraz skargi, ponieważ z uwagi na fakt, że akta nie zostały wewnątrz urzędu przekazane do Ł. - organ nie mógł podjąć żadnej czynności.
Pełnomocnik podkreślił, że od momentu złożenia wniosku upłynęło sześć miesięcy. Od telefonicznej rozmowy z pracownikiem organu i uzupełnienia braków formalnych wniosku upłynęły natomiast około 3 miesiące, a strona nadal nie otrzymała rozstrzygnięcia pomimo zapewnienia, że decyzja zapadnie w ciągu miesiąca od uzupełnienia braków (tj. złożenia odcisków palców). Tym samym ponowne złożenie skargi stało się konieczne.
Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik podniósł, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłe postępowanie ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa oraz podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ przez okres ponad 2 miesięcy organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie uchybiając tym samym dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie pełnomocnika postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, a znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.
Dokonując natomiast oceny skutków przewlekłości postępowania, pełnomocnik podniósł, że skarżąca w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Ponadto, w ocenie pełnomocnika przewlekłość organu w załatwieniu sprawy przyznaje prawo do ubiegania się o przyznanie od sumy pieniężnej w wysokości 1 500 zł. Kwota ta nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6 w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty dla skarżącej. Wysokość wnioskowanej kwoty jest uzasadniona, ponieważ przez cały czas skarżąca pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a ponadto towarzyszy jej ciągłe poczucie bezsilności. Przyznana suma pieniężna byłaby formą rekompensaty za naruszenie zasady zaufania do organów publicznych. Pełnomocnik podkreślił, że w wyniku zapewnienia pracownika organu o niezwłocznym wydaniu rozstrzygnięcia, strona cofnęła poprzednie ponaglenie oraz skargę, co spowodowało odwleczenie w czasie uzyskania postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, bądź wyroku sądu z wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy M. B. złożyła za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 23 lipca 2021 r. do Punktu Obsługi Klienta [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. W dniu 4 sierpnia 2021 r. wniosek został przekazany do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w Ł. Do wniosku strona załączyła m.in. niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu podróży, cztery fotografie, niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dowodu osobistego męża i niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię odpisu aktu małżeństwa z dnia 30 października 2018 r. oraz pełnomocnictwo i potwierdzenie uiszczenia opłat skarbowych za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz z tytułu udzielonego pełnomocnictwa.
Wniosek nie został złożony przez stronę osobiście, co stanowi wymóg formalny określony w art. 105 ustawy o cudzoziemcach, a ponadto zawierał inne braki formalne, tj. w części C w rubrykach IV, V i VI strona zawarła niewłaściwe informacje oraz nie przedstawiła ważnego dokumentu podróży. Ponadto do wniosku nie załączyła aktualnego odpisu aktu małżeństwa, tj. dokumentu niezbędnego do potwierdzenia okoliczności uzasadniającej ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 4 listopada 2021 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku i przedstawiła oświadczenie męża o pozostawaniu w związku małżeńskim.
W dniu 4 listopada 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił pełnomocnika strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i przewidywanym terminie zakończenia sprawy w związku z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przypadającym na dzień 4 lutego 2022 r.
W dniu 4 stycznia 2022 r. Wojewoda [...] zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Pismem z dnia 4 lutego 2022 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia 17 lutego 2022 r. z uwagi na konieczność uzyskania stanowisk organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
Po uzyskaniu pozytywnego stanowiska organów Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. udzielił M. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i tego samego dnia zostało wykonane zlecenie personalizacji karty pobytu.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda [...] wskazał, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uznanie, że organ prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa. Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załączonymi dokumentami w różnych jednostkach organizacyjnych [...] Urzędu Wojewódzkiego, które położone są pod różnymi adresami w Ł., a także innych miejscowościach, co wpłynęło na czas procedowania przez organ przedmiotowej sprawy. W momencie złożenia przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda [...] procedował już 22 675 wniosków w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz wydanie decyzji. Podkreślił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem braków kadrowych i panującego w okresie prowadzonego postępowania stanu epidemii, wprowadzonymi ograniczeniami zarówno w bezpośredniej obsłudze klientów przez Urząd, jak i zmienionym systemem pracy organu, co miało na celu ochronę zdrowia pracowników i klientów urzędu oraz zapobieganiem rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-CoV-2.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda [...] wskazał, że jest on bezzasadny, ponieważ wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazana argumentacją. Skarżąca nie wykazała istnienia szkody ani nie uzasadniła jej wysokości. M. B. podczas składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej ważnej do dnia 29 października 2021 r. Następnie w związku ze złożeniem przedmiotowego wniosku pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto skarżąca posiada paszport biometryczny na podstawie którego, bez przeszkód może podróżować w ramach ruchu bezwizowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. ponaglenie zostało wniesione do właściwego organu w dniu 10 grudnia 2021 r., natomiast skarga została złożona w dniu 19 stycznia 2022 r.
W przepisie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. określono, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W związku z czym dla ustalenia czy doszło do przewlekłości postępowania konieczna jest ocena zachowania terminów określonych w art.35 K.p.a. oraz spełnienia wymogu prowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasady określonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwieni. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a. ). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Powyższe uregulowania są spójne z Kartą Praw Podstawowych UE (Dz.U. UE.C.2007.303.1) i Kodeksem Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE. 2011.285.3), którego celem jest bardziej szczegółowe wyjaśnienie, co powinno oznaczać w praktyce zawarte w Karcie w art. 41 prawo do dobrej administracji. Jak stanowi art. 17 ust. 1 zd. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej urzędnik czuwa nad tym, aby w sprawie każdego wniosku lub skargi (...) decyzja została podjęta w stosownym terminie, bezzwłocznie i w żadnym razie nie później niż dwa miesiąca od daty wpłynięcia danego wniosku lub skargi. Jeżeli ze względu na złożony charakter sprawy decyzja w sprawie wniosku lub skargi (...) nie może zostać wydana w podanym wyżej terminie, urzędnik informuje o tym wnoszącego wniosek lub skargę możliwie najszybciej. W takim przypadku wnoszący jest informowany o ostatecznej decyzji w możliwie najkrótszym terminie (art. 17 ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że po złożeniu przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie wywiązywał się z obowiązku powiadamiania strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie oraz nie wskazywał prawidłowo nowego terminu załatwienia sprawy.
Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 29 lipca 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców (Punkt Obsługi Klienta w Sieradzu) wpłynął wniosek skarżącej z dnia 23 lipca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nadany za pośrednictwem operatora pocztowego, który dopiero w dniu 29 września 2021 r. wraz z ponagleniem z dnia 7 września 2021 r. został przekazany do Oddziału Cudzoziemców do Spraw Legalizacji Pobytu [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Analiza akt wskazuje, że do dnia wniesienia pierwszej skargi do WSA w dniu 7 października 2021 r. nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie, a przyczyny takiego stanu rzeczy na pewno nie leżały po stronie skarżącej. Skarżąca przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej ważnej do dnia 29 października 2021 r.
Z akt sprawy wynika, co potwierdził również w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], że dopiero w dniu 26 października 2021 r. w celu przyspieszenia obsługi w związku epidemią wirusa SARS-Co-V-2 M. B. została wezwana telefonicznie przez pracownika organu administracji publicznej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku wyznaczono na dzień 4 listopada 2021 r. Skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu dniu 4 listopada 2021 r. w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku stronie zostało wysłane pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym jako przewidywany termin zakończenia sprawy wskazano dzień 4 lutego 2022 r. W dniu 22 listopada 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 16 listopada 2021 r. wraz z załączonym aktualnym odpisem skróconego aktu małżeństwa.
Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku, konieczność usunięcia braków formalnych, wystąpienie z zapytaniem do ABW KWP i KNOSG i oczekiwanie na odpowiedź, załatwienie niniejszej sprawy nie powinno nastąpić później niż w terminie 2 miesięcy, tj. do dnia 30 września 2021 r.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 35 ze zm.) przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (art. 109 ust. 2 cyt. ustawy). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3 , uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy).
W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] dopiero w dniu 4 stycznia 2022r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wypowiedzenie się, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 109 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Oceniając opisany tok czynności sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, wyrok NSA z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).
W niniejszej sprawie od dnia 29 lipca 2021 r., tj. od daty wpływu wniosku do organu do dnia 26 października 2021 r. tj. do dnia wezwania telefonicznie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ nie podjął żadnej czynności, tj. nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie wezwał do stawienia się celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie zwrócił się też do organów o udzielenie informacji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 26 października 2021 r., a więc prawie trzy miesiące od dnia złożenia wniosku organ wyznaczył skarżącej na dzień 4 listopada 2021 r. termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dopiero po uzupełnieniu braków wniosku, tj. w dniu 4 listopada 2021 r., a więc już po upływie terminu ważności wizy krajowej (tj. termin upływał w dniu 29 października 2021r.), wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ działał przewlekle jest złożenie wniosku w innej jednostce organizacyjnej tego samego urzędu, czy ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (por. wyrok z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że organ administracji przewlekle prowadził postepowanie. Od daty złożenia wniosku przez skarżącą do dnia wydania decyzji w przedmiocie tego wniosku upłynęło ponad sześć i pół miesiąca a więc znacznie przekroczony został termin do załatwiania sprawy określony w art.35 § 3 K.p.a. Jednocześnie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przekroczenie terminu, o których mowa w art.35 § 5 K.p.a. W związku z czym należało uznać, ze Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku z 23 lipca 2021r.
Jednocześnie sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.
Zdaniem sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniosek skarżącej został rozpoznany po upływie sześć i pół miesiąca licząc od dnia jego złożenia. Nie jest to nadmiernie długi czas w porównaniu do przewlekłości występującej w innych tego typu sprawach rozpoznawanych w tutejszym sądzie. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z dużej ilości wpływających spraw, (jak wskazał Wojewoda [...] w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, tj. w lipcu 2021 r. procedował już 22675 wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy) i trudności kadrowych i choć okoliczności te nie mają wpływu dla oceny przekroczenia terminów określonych w k.p.a. i nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, to dla oceny, czy stan przewlekłości miał charakter rażącego naruszenia prawa nie pozostają bez znaczenia. Zdaniem sądu opóźnienie w podjęciu działania w zakresie wniosku strony nie świadczy o złej woli organu, poważnym zaniedbaniu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Z tych też względów uznać należało, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony uzasadniających przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Niezgodny z prawdą jest argument podniesiony w skardze, że wskutek braku zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca pozbawiona została prawa do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Skarżąca do dnia 29 października 2021 r. posiadała ważną wizę krajową. Na podstawie art.15zd ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.) jeżeli ostatni dzień okresu pobytu cudzoziemca na podstawie wizy krajowej przypada w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulega przedłużeniu z mocy prawa do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Skarżąca może zatem wielokrotnie przekraczać granicę bez konieczności uzyskania wizy.
Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W ocenie sądu, skarżąca nie uzasadniała szerzej dlaczego winna być jej przyznana suma pieniężna. Podała jedynie ogólnikowo, że suma ta ma być rekompensatą za pozostawanie w niepewności co do swojej przyszłości oraz za naruszenie zasady zaufania do organów publicznych. Nie wykazała natomiast, że poniosła jakiś uszczerbek, stratę lub krzywdę. Przyznanie sumy pieniężnej, jak zaznaczono wyżej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek przewlekle prowadzenia postępowania przez organ administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją." Skarżąca nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem przewlekłości prowadzanego postępowania, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem sądu, żądaniu sumy pieniężnej, winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej. W niniejszej sprawie takie szczegółowe uzasadnienie żądania nie zostało przedstawione. Wobec powyższego, że skarżąca nie wykazała aby wskutek przewlekle prowadzonego postępowania poniosła uszczerbek, stratę lub krzywdę, sąd oddalił żądanie o przyznanie sumy pieniężnej.
Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na to, że w trakcie postępowania sądowego organ administracji decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2021 r. (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Z uwagi na to, że żądanie przyznania sumy pieniężnej nie jest zasadne sąd oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4 wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, 100 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
a.k.