III SAB/Łd 23/24

III SAB/Łd 23/24 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 784
par. 4 ust. 3 pkt 2, par. 5, par. 6 ust. 1 i par. 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wyznaczenie miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną 12 lipca 2024 roku, pod pozycją 2669.
Uzasadnienie
T. D. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyznaczenie miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
17 listopada 2022 r. T. D. wystosował drogą mailową wniosek o wyznaczenie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych przy ul. [...] w Ł. Sprawę tę zarejestrowano. Następnie skarżący skontaktował się telefonicznie z Biurem Inżyniera Miasta i został poinformowany o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku i konieczności opracowania przez Biuro Inżyniera Miasta projektu organizacji ruchu, który następnie zostanie przekazany do Zarządu Dróg i Transportu do realizacji. Ponadto, poinformowano skarżącego o dużej liczbie projektów przeznaczonych do opracowania, w tym dotyczących wyznaczenia analogicznych miejsc dla niepełnosprawnych w innych lokalizacjach (w odpowiedzi na wnioski innych mieszkańców), a także innych spraw należących do zadań Biura Inżyniera Miasta oczekujących na rozpatrzenie, z czego wynika konieczność oczekiwania na realizację wniosku.
Skarżący kilkukrotnie zwracał się o udostępnienie informacji o postępie prac i każdorazowo otrzymywał odpowiedź, że projekt oczekuje w kolejności na opracowanie, a następnie iż jest w trakcie realizacji, w zakresie projektowania. Odpowiedzi były kierowane do skarżącego także w formie telefonicznej.
29 marca 2024 strona wniosła ponaglenie, wskazując, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminach wskazanych zgodnie z 36 § 1 k.p.a. (bezczynności), a także, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
28 maja 2024 r. strona została poinformowana, że projekt wyznaczenia drugiego miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych w rejonie posesji przy ul. [...] został opracowany i zatwierdzony przez Biuro Inżyniera Miasta oraz przekazany do realizacji przez Zarząd Dróg i Transportu. Z projektu stałej organizacji ruchu wynika, że organizację ruchu należy wprowadzić do 31 grudnia 2024 r.
W piśmie z 24 czerwca 2024 r. skarżący poinformował, że miejsce parkingowe zostało wykonane, ale źle, gdyż brak jest prawidłowego oznakowania pionowego, nie ma tabliczki: "2 stanowiska", czyli dalej jakby go nie było.
Skarga została opłacona wpisem w wysokości 100 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2, art. 57 § 1 oraz art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a. z uwagi na braki formalne skargi, alternatywnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej a także zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Biuro Inżyniera Miasta - Oddział Zarządzania Ruchem na Drogach - wyznacza miejsca dla osoby niepełnosprawnej po dokonaniu weryfikacji zasadności i możliwości, biorąc pod uwagę takie czynniki jak: dostępność miejsca na działce drogowej drogi zarządzanej przez Miasto, możliwość wyznaczenia na istniejących miejscach do parkowania (przeznaczonych dla wszystkich pojazdów) i stan techniczny takich miejsc oraz funkcjonowanie innych miejsc dla osób niepełnosprawnych w sąsiedztwie miejsca wskazanego we wniosku. Ponadto wskazano, że wyznaczenie miejsca dla osoby niepełnosprawnej następuje poprzez zmianę organizacji ruchu, w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w szczególności § 4 ust. 3. pkt 2), § 5, § 6 ust. 1, § 7. Zaznaczono przy tym, że takie miejsca na drogach zarządzanych przez miasto są miejscami ogólnodostępnymi, tzn. może z nich korzystać każda osoba posiadają Kartę parkingową dla osoby niepełnosprawnej - miejsca takie nie są przypisane do wnioskodawcy lub pojazdu. Opracowany projekt organizacji ruchu zawiera m.in. lokalizację znaków drogowych poziomych i pionowych. Organ wyjaśnił, że obecnie projekt wyznaczenia drugiego miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych w rejonie posesji przy ul. [...] został opracowany i zatwierdzony przez Biuro Inżyniera Miasta oraz przekazany do realizacji przez Zarząd Dróg i Transportu. Mając na względzie podejmowanie przez organ czynności Prezydentowi Miasta Łodzi nie można zarzucić bezczynności czy przewlekłości prowadzonych działań, podejmowanych w związku z wnioskiem T. D..
W piśmie z 31 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź skarżącego na odpowiedź na skargę podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o uznanie skargi za zasadnej, zasądzenie od organu na jego rzecz odszkodowania w związku z przewlekłością postępowania, a także ukarania odpowiedzialnego urzędnika/urzędników Urzędu Miasta Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1).
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta Łodzi bezczynność w sprawie wniosku o wykonanie miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej na ulicy [...] w Ł., tj. w sprawie zmiany organizacji ruchu, złożonego 17 listopada 2022 r. przez skarżącego i późniejszego ponaglenia z 29 marca 2024 r., jakie skierował do organu sam zainteresowany.
Mając na uwadze tak sprecyzowany zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania lub też przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (patrz: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3494/18).
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w zwłoce.
Należy mieć również na uwadze i to, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należało wyjściowo ustalić, czy Prezydent Miasta Łodzi, działający za pomocą jednostki organizacyjnej w postaci Biura Inżyniera Miasta, zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do takiego rozstrzygnięcia wskazanej w skardze sprawy, którego zaniechanie mogłoby być skutecznie dochodzone w drodze skargi na bezczynność (lub przewlekłość) organu. W tym zakresie sąd uznał, że po stronie organu takie warunki nie zostały spełnione, zatem skarga wywiedziona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.
Z rozpoznawanej skargi wynika, że jej przedmiotem jest zaniechanie Prezydenta Miasta Łodzi polegające na braku działania w odpowiedzi na wniosek skarżącego o wykonanie miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej, a więc zmianę organizacji ruchu na ul. [....] w Ł.
Wobec powyższego podkreślić należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – co zostało przesądzone w uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - dalej: p.r.d. i przywołanych przepisów wykonawczych do tej ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest też aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata oraz nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Z art. 10 ust. 6 p.r.d. wynika, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z kolei wskazane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydane na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d., stanowi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, że organ zarządzający ruchem w szczególności m.in: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1); opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2); zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Z kolei w myśl § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Zgodnie z § 4 ust. 3 wskazanego rozporządzenia projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3.
Wskazać należy, iż w judykaturze dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu (w razie wykazania naruszenia interesu prawnego), jako na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Skoro zatem działanie podejmowane w tym przedmiocie nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest niedopuszczalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2524/15, czy postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 12/23 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zauważa, że wnioski skargi i dalsze zastrzeżenia wysuwane pod adresem Prezydenta Miasta Łodzi i Biura Inżynierii Miasta – w ich całościowym ujęciu, jako związane z kwestionowaniem całokształtu działań (zaniechań) organu związanych z funkcjonowaniem określonej drogi i zarządzaniem ruchem na tej drodze polegającym na braku wykonania miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej, a której dotyczył przedmiotowy wniosek skarżącego – mogą ewentualnie spełniać warunki skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (zob.: art. 227 k.p.a.). Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów art. 221 - 256) nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienia NSA: z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1340/11 i z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co stanowiłoby samodzielną podstawę do odrzucenia skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga powszechna dotycząca działania lub zaniechania organu w danej sprawie, jak i skarga dotycząca sposobu załatwienia skargi powszechnej przez organ wyższego stopnia, jako nieobjęte zakresem właściwości sądu administracyjnego, nie mogą jednak podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co też skutkuje ich odrzuceniem (por. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 196/11 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do zastępowania organu administracyjnego właściwego w sprawie rozpatrywania skarg i wniosków na działania lub zaniechania organów samorządowych.
Podsumowując, skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które aktualnie mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do uznania, że skoro wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to podlega ona odrzuceniu bez merytorycznego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.
a.krr