III SAB/Łd 169/23

III SAB/Łd 169/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3, art. 53, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149, art. 151, art. 154 § 6, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 583
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art, 36, art. 37, art. 61a, art. 64, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 13 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku S. Z. z dnia 9 czerwca 2023 roku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz S. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
9 czerwca 2023 r. S. Z. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Strona jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. Do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy cudzoziemiec dołączył: pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawcę, kserokopię paszportu, kserokopię karty pobytu, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy, zgłoszenie do ubezpieczeń, PIT-37.
23 lipca 2023 r. pełnomocnik strony za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.
26 lipca 2023 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Na podstawie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarżący wniósł o uznanie skargi jako niebyłej (tj. cofa skargę) w przypadku załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem (tj. decyzją pozytywną ważną przez okres 3 lat) przez Wojewodę Łódzkiego w ciągu 30 dni od daty doręczenia skargi, a w razie niezałatwienia sprawy przez Wojewodę Łódzkiego we wskazanym terminie stwierdzenie, że Wojewoda Łódzki prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ, rejestrując jedynie wniosek i pismo pełnomocnika złożone w toku postępowania, nie przyczynił się do załatwienia sprawy, a zatem dopuścił się przewlekłości postępowania. W ocenie skarżącego art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie powinny mieć zastosowania w sprawie. W obecnym stanie prawnym organ jest zobowiązany do niezwłocznego (tj. w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc) wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem skarżącego przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków, dotyczących cudzoziemców, wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody Łódzkiego oraz skandalicznego zarządzania.
Skarżący podniósł, że z powodu obstrukcji organu poniósł i poniesie w dalszej perspektywie szkody moralne oraz zdrowotne. Podał, że organ wzbudził w nim poczucie tymczasowości, co już odbiło się na jego zdrowiu i pewnie przez wiele miesięcy będzie miało negatywne następstwa dla jego zdrowia. Skarżący zaczął obawiać się o swoją przyszłość, czyli doświadcza "lęku przed przyszłością". Skarżącemu w życiu codziennym (w różnym nasileniu) towarzyszą (nasilające się) następujące objawy: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje jej czasu). Skarżący coraz częściej zaczyna zastanawiać się, czy nie powinien skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie stan zbliżony do depresji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 3 EKPCz oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. Reasumując wskazał, że z przedstawionych okoliczności wynika, że wszystkie czynności organu wykonane w sprawie mają charakter pozorny, nie prowadzący do załatwienia sprawy.
12 lipca 2023 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.
Zawiadomieniem z 28 lipca 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.
3 sierpnia 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę na 15 września 2023 r. do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 22 579 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu w niniejszej sprawie. Podkreślił, że organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa, Wojewoda wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie ma podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego tylko z ilości procedowanych spraw. W tym kontekście wskazał, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do treści art. 100d ust. 3 ww. ustawy w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis ten zastąpił art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 583).
Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych, Wojewoda Łódzki uznał, że są bezzasadne. Wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Ponadto zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie do 24 sierpnia 2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Pobyt na terytoriom RP jest zatem legalny. Strona uzyskała powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, a także legitymuje się kartą pobytu wydaną przez Wojewodę Pomorskiego (ważną do 25 lutego 2024 r., która ulega przedłużeniu z mocy prawa), na podstawie której może legalnie świadczyć pracę na terytorium RP.
Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności, Wojewoda Łódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie, które skierowane zostało do właściwego organu, strona wniosła 23 lipca 2023 r., zaś skargę do tutejszego sądu 26 lipca 2023 r. Okoliczność, że ponaglenie to nie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, lecz pozostawione bez rozpoznania przez organ I instancji, pozostaje w ocenie sądu bez wpływu na dopuszczalność wniesionej skargi, spełniony został bowiem warunek formalny określony w art. 53 § 2b p.p.s.a.
Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., sygn. akt II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). W rozstrzyganej sprawie z jej akt wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.
O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa, 2011, str. 70-71). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również w kontekście rozpoznawanej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej. I tak zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia niniejszego postępowania decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
A zatem z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.
W tym miejscu wskazać należy, że sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych sądowi akt, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Łódzkiego 9 czerwca 2023 r. Organ 12 lipca 2023 r. zarejestrował wniosek w systemie Pobyt. Od dnia złożenia wniosku do 3 sierpnia 2023 r. upłynęły prawie dwa miesiące, w czasie którego Wojewoda Łódzki de facto nie podejmował żadnych czynności, zmierzających do rozpoznania sprawy. W istocie dopiero na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia, a następie skargi do sądu, organ 3 sierpnia 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku i w tym celu wyznaczył stronie termin na 15 września 2023 r. Zwłoki tej organ dopuścił się, mimo że dokonując rejestracji wniosku w systemie Pobyt musiał już zweryfikować kompletność i poprawność wniosku, a zatem 12 lipca 2023 r. miał już wiedzę, jakie zawiera on braki. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego nie została wydana.
Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt. II OSK 908/18, LEX nr 2625724). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, iż bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22 LEX nr 3420881; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19 LEX nr 2785840). W badanej sprawie, do dnia wniesienia ponaglenia i w konsekwencji skargi do sądu, a zasadniczo do 3 sierpnia 2023 r., organ nie był w ogóle aktywny w kierunku załatwienia sprawy, przy czym z uwagi na cyt. wcześniej treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach, nie upłynął jeszcze wówczas wyznaczony ustawą termin do rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż w istocie nie rozpoczął on jeszcze swojego biegu. Wobec tego na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia pobytowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/23).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym, wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 135/22, wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 12/23, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Trafnie też podkreśla się w judykaturze, że art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni, nie stanowi natomiast o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22, dostępny w CBOSA). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22, dostępny w CBOSA). W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 9 czerwca 2023 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. W przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy, tj. po prawie 2 miesiącach od złożenia wniosku, wyznaczając stronie termin na uzupełnienie braków za ponad kolejny miesiąc. W niniejszej sprawie wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w tym przepisie, rozpoczynające bieg wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, sąd uznał, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W tym miejscu wskazać jednak należy, że w wyniku skierowania przez organ do strony, po wniesieniu skargi, wezwania do uzupełnia braków formalnych wniosku i wyznaczeniu na ten cel terminu na 15 września 2023 r. dla organu otworzył się przewidziany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60-dniowy termin do wydania w sprawie decyzji. W dacie wydania wyroku przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął. W sytuacji zatem gdy ustawodawca przewidział termin 60 dni na wydanie przez organ decyzji i w dacie orzekania przez sąd jeszcze on nie upłynął, to niezasadne jest żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. W związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił żądanie skargi w tym zakresie (pkt 3 wyroku).
W tym miejscu wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej specustawa. Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw, dotyczących udzielenia cudzoziemcowi, m.in. zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji powyższa ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący jest co prawda obywatelem Ukrainy, który jednak od 2 czerwca 2019 r. przebywa w Polsce w związku z wykonywaniem pracy. Zatem strona nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium jej kraju pochodzenia, lecz w związku z wykonywaną pracą i dlatego nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem (obecnie wnioskodawca przebywa w Polsce od wjazdu, który miał miejsce ponad 2 lata przed rozpoczęciem wojny).
Jednocześnie sąd uznał, że długość kontrolowanego postępowania nie wskazuje, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka kwalifikowana postać przewlekłości zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać, m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. chociażby wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu była nieuzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy jednak na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu (w dacie złożenia wniosku przez skarżącego Wojewoda Łódzki prowadził 22 579 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Powyższe samo w sobie nie zawsze musi stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Sąd stwierdza, że w tej sprawie żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17). W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość, a ponadto jego pobyt w Polsce przez cały okres postępowania był legalny. Z tych względów w pkt 3 sentencji wyroku sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w powyższym zakresie.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego przez niego wpisu od skargi.
EG